Fotografía de la Torre del reloj del Ayuntamiento de Madrid
El 20 de octubre de 2020 el Congreso de los Diputados ha apreciado por mayoría absoluta que existen las condiciones de excepcionalidad para suspender las reglas fiscales. A través de esta apreciación se da cumplimiento al mandato del art. 135.4 CE el cual establece que “Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados”.
La suspensión de las reglas fiscales, tal y como ha sido articulada, permite a los entes locales hacer uso de sus remanentes, fijándose la tasa de referencia de su déficit para 2021 en el 0,1 % PIB. De este modo, finalmente, se ha dotado a las entidades locales de cierto margen de maniobra para hacer frente a la compleja situación presupuestaria derivada de la crisis del COVID-19. Más allá de la clara idoneidad de la medida en términos de política presupuestaria, la pregunta que inevitablemente surge, y que fue planteada por diferentes Diputados a lo largo del debate parlamentario, es cómo es posible, desde un punto de vista jurídico, que la flexibilización de las reglas fiscales alcance ahora también a los entes locales. La duda es mayor si tenemos en cuenta que con anterioridad el propio Gobierno había defendido lo contrario; y, es más, incluso, había diseñado un mecanismo alternativo (regulado en el Real Decreto-Ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales) para que los entes locales pudieran hacer uso de sus remanentes (tras poner a disposición de la Administración General del Estado recursos financieros por importe equivalente a los mismos).
Para dar respuesta a esta cuestión es necesario analizar los dos preceptos en los que se ha fundamentado jurídicamente la suspensión de las reglas fiscales tanto para el Estado y las Comunidades Autónomas, como para los entes locales; en concreto, el art. 135.4 CE y el art. 11.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF).
Dejando al margen interpretaciones un tanto forzadas del conjunto de la LOEPSF, que trataremos posteriormente, el art. 11.3 LOEPSF claramente limita la capacidad de incurrir en déficit estructural “en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas” al Estado y las Comunidades Autónomas.
No obstante, mayores dudas plantea la determinación del sujeto capacitado para superar los límites de déficit y deuda públicos en circunstancias excepcionales en el precepto constitucional. El apartado 4 del art. 135, que previamente hemos reproducido, solo establece que dichos limites “podrán superarse”, sin precisar por quién. Para poder resolver esta pregunta debemos examinar cómo se estructuran los límites de déficit y deuda públicos en el art. 135 CE cuando nos encontramos en circunstancias presupuestarias “normales” y, posteriormente, el modo en que el precepto constitucional excepciona el cumplimiento de dichos límites en supuestos excepcionales.
En términos generales, la problemática relativa a la determinación del sujeto de cada uno de los mandatos del art. 135 CE se ha visto acentuada por la técnica normativa de la reforma constitucional. En la redacción del art. 135 CE tras la reforma de 2011 se mantuvo, casi de forma íntegra, el texto del antiguo art. 135 CE. De esta forma, existen disposiciones del nuevo precepto constitucional que tienen un marcado carácter europeo, mientras que otras, como la relativa al principio de reserva de ley para la emisión de deuda pública del art. 135.3 CE (art. 135.1 CE originario), que carecen del mismo.
En todo caso, dadas las claras remisiones que el art. 135.2 CE y el art. 135.3 CE in fine hacen al Derecho de la Unión Europea y al Tratado de Funcionamiento de la UE para la determinación de los límites del déficit y la deuda públicos, respectivamente, los conceptos de estas partes del precepto constitucional deben interpretarse tomando en consideración el Derecho de la Unión Europea y, en particular, el Reglamento del Sistema Europeo de Cuentas (SEC-2010). Lo mismo sucede respecto a la interpretación de los apartados 4 y 5 del art. 135 CE relativos a las circunstancias que permiten, de forma excepcional, la superación de dichos límites.
El SEC-2010 es la metodología que deben seguir los Estados miembros para elaborar los datos estadísticos presentados a la Comisión Europea a efectos del cumplimiento de la disciplina presupuestaria. En concreto, el art. 2 del Reglamento (CE) núm. 479/2009, relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, recoge las definiciones de los conceptos esenciales del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Estas definiciones, a su vez, contienen remisiones a lo establecido en el Reglamento del SEC-2010. Así, por ejemplo, el sector público se define como “lo perteneciente al sector «administraciones públicas» (S.13), que comprende los subsectores «administración central» (S.1311), «Comunidades Autónomas» (S.1312), «corporaciones locales» (S.1313) y «administraciones de seguridad social» (S.1314)”. De lo anterior se infiere que, cuando el precepto constitucional hace referencia a las “Administraciones públicas” en este concepto se incluyen los entes locales.
Volviendo al texto del precepto constitucional, el apartado 2 del art. 135 CE define el límite relativo al déficit público en circunstancias que podemos calificar de “normales”. En concreto establece que “El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros”. A su vez precisa que “[U]na ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario”.
La norma del Derecho de la Unión que hace referencia al déficit estructural es el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la Unión Económica y Monetaria, el conocido como “Fiscal Compact” de 2012 (TECG), que se aprobó de forma paralela al Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE) y al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, para reforzar la disciplina presupuestaria. Por su parte, el art. 126 del Tratado de Funcionamiento de la UE hace referencia al déficit cíclico. Por este motivo, el precepto constitucional, a la hora de concretar el criterio del déficit, se remite al Derecho de la Unión Europea en general y no al Tratado de Funcionamiento de la UE.
El art. 3.1 b) TECG establece un límite inferior de déficit estructural del 0,5 % del PIB (este límite mínimo se fija en un 1 % del PIB si la deuda pública es inferior al 60 % del PIB). Este es, por tanto, el margen de maniobra en términos de déficit estructural que el precepto constitucional cedía al Estado y a las Comunidades Autónomas y que debía ser concretado por ley orgánica. El precepto constitucional excluye de forma expresa de este reparto del déficit estructural en “circunstancias normales” a los entes locales, estos últimos deberán “presentar equilibrio presupuestario”.
Nótese, que el precepto no precisa cómo debemos entender el concepto de “equilibrio presupuestario”, si en términos cíclicos o estructurales, lo cual puede permitir también cierto margen de maniobra a los entes locales.
En una interpretación que podemos calificar de restrictiva del precepto constitucional, la LOEPSF, en su art. 11.2 CE, precisa el mandato de la CE afirmando que “[N]inguna Administración Pública podrá incurrir en déficit estructural (…)”. Ahora bien, a continuación flexibiliza esta prohibición al establecer que “[N]obstante, en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, de acuerdo con la normativa europea, podrá alcanzarse en el conjunto de Administraciones Públicas un déficit estructural del 0,4 por ciento del Producto Interior Bruto nacional”.Esta disposición de la LOEPSF al hacer referencia al “conjunto de Administraciones públicas” parece dejar abierta la posibilidad de que los entes locales pudieran alcanzar déficit estructural, lo cual podría ser contrario a los mandatos constitucionales.
A diferencia de lo que sucede con el límite al déficit, respecto a la deuda pública, el art. 135.3 in fine CE establece que “[E]l volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea”. Por tanto, el límite constitucional a la deuda pública en “circunstancias normales” sí permite capacidad de endeudamiento a los entes locales. El conjunto de las Administraciones públicas no podrá superar el 60 % de deuda pública en relación con el PIB, porcentaje fijado en el Protocolo núm. 12, sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al Tratado de Funcionamiento de la UE. De este 60 % de deuda pública en relación con el PIB, el art. 13.1 de la LOEPSF ha atribuido al conjunto de las corporaciones locales un 3 %.
De todo lo anterior podemos concluir que, en “circunstancias normales”, el precepto constitucional restringe la capacidad de incurrir en déficit estructural al Estado y a las Comunidades Autónomas. A su vez, remite a la ley orgánica la determinación del déficit estructural máximo permitido al Estado y las Comunidades Autónomas (que en ningún caso puede ser superior al 0,5 % del PIB fijado en el TECG). Finalmente, excluye del reparto del posible déficit estructural a los entes locales, cuyo límite es en términos de déficit estructural es el más severo posible (el 0 % PIB). Por su parte, el art. 11.2 LOEPSF ha precisado el mandato constitucional habilitando al conjunto de las “Administraciones públicas” a alcanzar un déficit estructural del 0,4 % PIB, referencia al conjunto de las Administraciones públicas que, como hemos señalado, difiere de lo establecido en el art. 135.2 CE. Por último, respecto a la deuda pública, el límite del art. 135.3 CE hace referencia a la deuda del conjunto de las Administraciones públicas, incluidos, por tanto, los entes locales.
Estos límites tan severos, especialmente para los entes locales, son aplicables en circunstancias normales pero, tal como establece el art. 135.5 CE y analizaremos en la siguiente entrada de este blog, se flexibilizan para las “distintas Administraciones públicas” en supuestos excepcionales.
Profesora de Derecho Tributario y Financiero
Universidad Autónoma de Madrid