INSTITUTO DE DERECHO LOCAL

                                                           Universidad Autónoma de Madrid
Rectángulo redondeado: EDITORIAL Versión imprimible RETRIBUCIONES DE ALCALDE Y CONCEJALES Y FORMA DE GOBIERNO MUNICIPAL En las últimas semanas se ha dado publicidad a varios intentos de reducir las retribuciones de gobiernos municipales en minoría. Es el caso, por ejemplo, de Estepona. Se trata de ayuntamientos en los que el alcalde y la junta de gobierno se encuentran en minoría en el pleno; bien desde el principio, bien como consecuencia de que algún concejal deja el grupo municipal que apoya al alcalde. Una forma visible de mostrar la posición de minoría del alcalde, y la junta de gobierno, consiste, precisamente, en que uno o varios grupos municipales de la oposición propongan en el pleno la reducción de las retribuciones del alcalde y los tenientes de alcalde, respecto de las decididas al inicio del mandato. Fenómenos como el recién descrito expresan una comprensión errónea de la forma de gobierno local. Por medio de propuestas de reducción de las retribuciones se pretende definir una forma de gobierno basada en la soberanía del pleno respecto del alcalde y la junta de gobierno. Parecería que el pleno, que es quien decide las retribuciones de los cargos de gobierno, en función de su dedicación (art. 75.5 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local: LBRL), puede también reducirlas a propuesta de un grupo municipal. Pero las cosas no son así. La forma de gobierno local no es propiamente idéntica a la forma de gobierno parlamentaria. La primacía absoluta de la asamblea representativa, propia de la forma de gobierno parlamentaria, no está presente en el gobierno local. Antes bien, los arts. 21, 22, 24, 123, 124, 126 y 127 LBRL disponen una forma de gobierno basada en la atribución directa de competencias al alcalde o la junta de gobierno, de un lado, y al pleno, de otro lado. Esto es: la LBRL no establece en ningún caso una primacía absoluta del pleno sino, más bien, la distribución de funciones (por materias o cuantías) entre el pleno y el alcalde (o la junta de gobierno, en los municipios de gran población). Es más, el alcalde, en tanto presidente que fija el orden del día del pleno (art. 21.1 c) LBRL) ejerce una cierta función de liderazgo o primacía sobre el pleno. Con este simple planteamiento de inicio se puede suscitar ya la duda de que el pleno, a instancia de los grupos municipales minoritarios, pueda alterar el régimen de retribuciones del alcalde. Es evidente que, en la actualidad, los grupos municipales de la oposición pueden exigir la convocatoria de sesiones extraordinarias del pleno (art. 46.2 b) LBRL). Y no cabe duda de que en el orden del día específico de esas sesiones extraordinarias pueden abordarse las retribuciones del alcalde y los concejales de gobierno. Pero esto es una cosa y otra bien distinta es que uno o varios grupos de la oposición puedan modificar a su voluntad el régimen de retribuciones del alcalde y los concejales de gobierno. Veamos: a) Es claro que las retribuciones del alcalde, y de los concejales de gobierno, las decide el pleno. Pero no de cualquier manera sino precisamente a propuesta del alcalde. Es más, la determinación de las retribuciones del equipo de gobierno municipal van vinculadas, de forma elemental, a la propia elección del alcalde. Tres actos van encadenados en la lógica de formación de un gobierno municipal: la elección del alcalde por el pleno; la fijación de las retribuciones del alcalde y los concejales de gobierno; y la designación de los concejales de gobierno (que ejercerán competencias delegadas del alcalde o, de forma colegiada, las competencias propias de la Junta de Gobierno). Se trata de decisiones originarias y consecutivas en la formación del gobierno municipal; y en las dos primeras (la elección del alcalde y la fijación de las retribuciones) se expresas un estado de confianza –más o menos extenso- del pleno respecto del alcalde. b) Es claro, también, que un gobierno en minoría puede ser cuestionado y removido por el pleno del ayuntamiento. Pero no de cualquier forma. La Ley orgánica 5/1985, Electoral General, concreta en la moción de censura la posibilidad de que el pleno opte por un nuevo ejecutivo municipal. Pero ello exige, precisamente, que los distintos grupos municipales del pleno acuerden un nuevo candidato a alcalde. Mientras esto no exista, las leyes (la LBRL y la LOREG) no promueven en forma alguna los gobiernos locales débiles. Téngase en cuenta, y esto es relevante, que a diferencia del Gobierno del Estado, que puede disolver las Cortes y convocar elecciones para afrontar una situación de minoría parlamentaria, el alcalde carece de esta facultad (las elecciones municipales las convoca el Consejo de Ministros a fecha fija cada cuatro años). Y por lo mismo, hay que entender que la LBRL no ampara situaciones de debilidad gubernativa, irresolubles por falta de competencia del alcalde para disolver el pleno. De lo dicho se puede concluir que en relación con las retribuciones existe una verdadera “reserva de iniciativa” del alcalde o la junta de gobierno. Esto es: la decisión sobre las retribuciones del alcalde y los concejales de gobierno las decide el pleno; pero no a iniciativa de los grupos municipales sino, necesariamente, a propuesta del alcalde (o la junta de gobierno en los municipios de gran población). Se trata ésta de una materia, las retribuciones, no asequible para una sesión extraordinaria a propuesta de los concejales de la oposición. Mediante el régimen de retribuciones se determina el mantenimiento mismo del alcalde, y de su equipo de gobierno: es imaginable y asumible que con retribuciones disminuidas se provoque desafección de los concejales de la mayoría para el ejercicio de funciones de gobierno; sobre todo en ayuntamientos donde el nivel de actividad municipal requiere un alto nivel de dedicación (tendencialmente exclusiva) por parte de los concejales de gobierno. De esta manera, decapitar las retribuciones de los concejales, respecto de las inicialmente acordadas por el pleno, es tanto como bloquear o impedir el efectivo ejercicio de las funciones ejecutivas reservadas al alcalde o la junta de gobierno. Y no es éste, según vengo diciendo, un