INSTITUTO DE DERECHO LOCAL

                                                           Universidad Autónoma de Madrid
Rectángulo redondeado: EDITORIAL Versión imprimible EL FUTURO DE LAS LICENCIAS MUNICIPALES Las licencias municipales están en crisis. Hasta nuestros días, en torno a la licencia municipal se ha formalizado una parte importante del poder público municipal. Y una fuente de ingresos, basada en la liquidación de tasa municipal por la expedición de cada licencia. En el modelo regulador del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, de 1955, la licencia municipal previa era la forma ordinaria de intervención de los ayuntamientos en la actividad privada. Este patrón no fue cuestionado ni en la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local (1985) ni en el Texto Refundido de Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local (1986). Antes bien, las leyes autonómicas y las ordenanzas municipales sectoriales han venido a consagrar ese modelo de actuación en medio ambiente, urbanismo e incluso en algunas actividades económicas (mudanzas, apertura de piscinas, venta ambulante, servicios funerarios, etc). Es conocido en los ayuntamientos, hace ya tiempo, el notable “déficit ejecutivo” que empaña a las licencias municipales: a) Una buena parte de las solicitudes de licencia no se resuelven expresamente, y se consideran otorgadas por silencio positivo. No es infrecuente, incluso, que esas solicitudes no respondidas se correspondan con proyectos complejos, donde el coste del control administrativo preventivo resulta muy elevado y, en esos términos, poco rentable para el ayuntamiento. Tampoco son infrecuentes las licencias que, de hecho, sólo controlan que el solicitante haya abonado la correspondiente tasa por expedición. Por el contrario, son frecuentes las licencias para proyectos constructivos o apertura de locales en las que no hay inspección técnica sobre el terreno, de lo que resulta que la autorización o licencia se emite con la única referencia del proyecto constructivo y la declaración de su responsable o titular. Y por último, la realidad muestra tozudamente que una gran cantidad de actividades y construcciones se realizan, simplemente, sin solicitud de licencia alguna, y sin que los ayuntamientos tengan capacidad real para identificar los supuestos de fraude o incluso para imponer su corrección. b) El “déficit ejecutivo” en relación con la expedición de licencias es tanto más llamativo en relación con su vigencia permanente. Esto es: una vez otorgada licencia, u obtenida por silencio positivo, los ayuntamientos apenas si ejercen controles permanentes (“a posteriori”) sobre las edificaciones o actividades. La idea del “tracto sucesivo” -que se predica de una buena parte de las licencias urbanísticas- simplemente no va acompañada de inspecciones periódicas y eficaces. Así que, en pocas palabras: en la práctica, en un buen número de casos, la actividad municipal se limita a un reducido (y selectivo) control preventivo de proyectos y a un no-control sobre la eficacia continua de la licencia otorgada. Por simple inercia, una realidad como la descrita podría permanecer eternamente. Pero en el camino se ha ido cruzando una nueva perspectiva económica sobre los controles administrativos preventivos, y por tanto sobre las licencias municipales. Al menos, y principalmente, sobre las licencias de actividad y de apertura. El planteamiento no es nuevo; y es sencillo: las licencias municipales previas retardan el ejercicio de actividades económicas, y por tanto deben existir sólo en supuestos cualificados. Dos son los ejes normativos para este planteamiento: la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento europeo y del Consejo, de Servicios (y sus múltiples vías de transposición en España) y, más recientemente, el Anteproyecto de Ley de Economía Sostenible, que incluye una importante reforma de la LBRL precisamente en materia de licencias. Sintetizando mucho, la Directiva 2006/123/CE impone a todos los Estados miembros que, en sus distintos niveles territoriales, revisen sus sistemas de control sobre el establecimiento y prestación de servicios (comercio, actividades económicas al público, servicios profesionales…); y que supriman todos aquellos controles preventivos que no estén claramente justificados por “razones imperiosas de interés general”. La transposición de esta Directiva incumbe directamente a todos los niveles de gobierno, y por tanto también a los ayuntamientos. Hasta ahora, las primeros proyectos y normas de transposición aprobados muestran una comprensión muy recatada del ámbito objetivo de aplicación de la Directiva. En concreto, en lo que se refiere a los controles preventivos municipales, se ha generalizado la consideración de que las licencias urbanísticas municipales, todas ellas, quedan fuera del ámbito de aplicación de la Directiva. Es cierto que esta afirmación tiene apoyo en algún párrafo de la exposición de motivos de la Directiva (considerando 9º); pero creo que no se está haciendo una lectura correcta de aquella fundamentación. Como sigue. Es cierto que la Directiva 2006/123/CE deja fuera de su regulación el “urbanismo”. Pero eso no significa que la Directiva europea excluya de su ámbito de vigencia (por ser “urbanismo”) cualquier actividad considerada como tal en las leyes de los distintos Estados miembros. Y es que fácilmente puede no coincidir el concepto de “urbanismo” en la Directiva europea y en los Derechos nacionales. En especial, el amplísimo concepto de actividad urbanística que ofrecen las leyes españolas de suelo y urbanismo no puede reconducirse “in toto” al concepto de “urbanismo” de la Directiva 2006/123/CE. No tengo ninguna duda de que son “urbanísticas”, en el sentido de la Directiva de Servicios, las licencias para urbanización (cuando no haya proyecto de reparcelación) y de edificación. Pero no son “urbanísticas”, en el sentido europeo, las licencias de actividad y de apertura. No discuto que en España se incluye en las leyes urbanísticas el control (mediante licencia municipal) de las actividades económicas al público y de la apertura de locales o establecimientos comerciales. Que esos controles se regulen como “urbanísticos” puede tener que ver con una tradicional comprensión amplia del urbanismo en España; o con una opción política autonómica para regular por completo (al amparo del título competencial autonómico exclusivo sobre “urbanismo”) los controles previos sobre los establecimientos y las actividades económicas. Pero aunque en España las licencias de actividad y de apertura se denominen “urbanísticas”, no caen fuera del ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123/CE: no son licencias “urbanísticas” a los efectos de la Directiva de Servicios. En consecuencia, las leyes autonómicas y las ordenanzas municipales sobre licencias deben ser revisadas, y suprimirse las licencias previas (en caso, sustituyéndolas por “acciones comunicadas” o “declaraciones responsables”) cuando no haya una “razón imperiosa de interés general” que justifique su mantenimiento. Se acepte o no la anterior argumentación, al mismo resultado se llegará en el futuro se aprueba el actual art. 45 del Anteproyecto de Ley de Economía Sostenible. En este artículo se prevé la inclusión de dos nuevos párrafos en el art. 84 LBRL. Conforme al nuevo art. 84 bis: “…con carácter general, el ejercicio de actividades no se someterá a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo…”. Y según el art. 84 ter: “…cuando el ejercicio de actividades no precise autorización habilitante y previa, las entidades locales deberán establecer y planificar los procedimientos de comunicación necesarios, así como los de los de verificación posterior del cumplimiento de los requisitos precisos para el ejercicio de la misma…”. A esto hay que añadir una forma parcial del art. 20.4 i) de la Ley de Haciendas Locales (R.D.Legislativo 2/2004, de 5 de marzo), que establece como hecho imponible de tasa el “otorgamiento de licencias de apertura de establecimientos, así como por la realización de la actividad de verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en la legislación sectorial cuando se trate de actividades no sujetas a autorización o control previo”. De una lectura integrada de todos estos preceptos resulta, con claridad, que las licencias municipales de actividades y apertura sólo podrán mantenerse en supuestos muy cualificados y justificados. Lo normal será, conforme al futuro mandato de la ley, que las licencias de actividad y apertura se transformen en acciones comunicadas y declaraciones responsables, y que