Sábado, Agosto 08, 2020

REPOSITORIO

Aplicación del nuevo Título X de la LBRL a los Municipios españoles

Francisco Velasco Caballero (Intituto de Derecho Local de la UAM)
Extracto de la ponencia “El nuevo régimen jurídico de las grandes ciudades”, presentada el 14 de julio de 2004 en el curso de verano de la Universidad de Oviedo “El futuro de las administraciones locales y las comunidades autónomas”.
Introducción

Dos son los criterios que determinan la aplicación del nuevo Título X de la LBRL a los Municipios españoles. A ciertos Municipios se les aplica imperativamente el nuevo régimen legal, a partir de la entrada en vigor de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas de Modernización del Gobierno Local (LMMGL). Otros Municipios pueden solicitar la aplicación de ese régimen legal. Distingamos desde el principio entre lo que propiamente son “ciudades de gran población” (esto es, donde la aplicación del régimen del Título X de la LBRL viene determinado por el número de habitantes) y otras “grandes ciudades”, donde son un cúmulo de circunstancias diversas, (no necesariamente las cifras de población) las que permiten –no imponen- la aplicación del nuevo Título X de la LBRL. Veámoslo en detalle.

  1. Ciudades de “gran población”

    Conforme al nuevo art. 121.1 LBRL, el régimen del Título X de la propia Ley es necesariamente aplicable a: “Los municipios cuya población supere los 250.000 habitantes” (letra a) y a “los municipios capitales de provincia cuya población sea superior a los 175.000 habitantes” (letra b). Esos requisitos se pueden dar en la actualidad, a la entrada en vigor de la Ley, o en un momento posterior. Para cada uno de estos dos supuestos la LMMGL establece algunas singularidades:

    • a) Supuestos de aplicación preceptiva del nuevo Título X de la LBRL
      Consideremos primero el caso de Municipios que, conforme al último padrón oficial aprobado por el Gobierno antes de la entrada en vigor de la Ley (Real decreto 1748/2003, de 19 de diciembre) alcanzan ya el umbral de población fijado en el art. 121.1 a) y b) LBRL. La aplicación del nuevo Título X de la LBRL a estos Municipios es, ya se ha dicho, preceptiva. Pero no directa. Dado que la regulación del nuevo Título X es propiamente organizativa, su eficacia real queda condicionada a la modificación de normas orgánicas municipales. En este sentido, la propia Disposición transitoria 1ª de la LMMGL establece un plazo de seis meses para que los Ayuntamientos adapten las normas organizativas municipales al nuevo Título X de la LBRL. Y mientras no lo hagan sigue rigiendo plenamente el régimen organizativo actual. De esta forma, el Título X de la LBRL contiene propiamente “normas de resultado”, no normas de eficacia directa general. Así que una hipotética omisión de adaptación de un Ayuntamiento, más allá de esos seis meses, podrá ser ilegal, pero no desencadena la aplicación directa de las normas del Título X.
      El Título X de la LBRL también será preceptivamente aplicable a ciertos Municipios que alcancen los umbrales de población fijados en el art. 121.1 a) y b) LBRL en un momento posterior muy concreto, fijado en el art. 121. 2 LBRL: después de la entrada en vigor de la LMMGL y justo en el año anterior a que se inicie el mandato de un nuevo Ayuntamiento electo. En este caso, sobre el nuevo Ayuntamiento pesa el deber de adecuar en seis meses (desde la fecha de constitución del Ayuntamiento) de las normas orgánicas municipales para dotar de plena eficacia a lo dispuesto en el Título X de la LBRL. De nuevo el Título X de la LBRL presenta aquí carácter obligatorio aunque no eficacia directa.

    • b) Supuestos de aplicación voluntaria del nuevo Título X de la LBRL
      En cambio, conforme al tenor del art. 121.2 LBRL no hay aplicación preceptiva del Título X si un Ayuntamiento ya constituido alcanza posteriormente los umbrales de población del art. 121.1.a) y b) LBRL, y así resulta del último padrón aprobado por el Gobierno. Aquí no hay un deber de adaptación al régimen del Título X de la LBRL, pero nada impide la iniciativa municipal. En este supuesto no se puede excluir que un Municipio concreto voluntariamente adapte su organización a lo dispuesto en el Título X de la LBRL. Así resulta de la interpretación del art. 121 LBRL conforme a la Constitución. Como es sabido, los arts. 137 y 140 CE garantizan la autonomía municipal; y el mismo art. 140 CE asegura la vigencia del principio democrático en la organización municipal. Veamos.
    • i) De la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137 y 140 CE) deriva que la organización municipal es, en buena medida, cuestión de cada Ayuntamiento (STC 214/1989, FJ 6). El Estado y las Comunidades Autónomas pueden dictar normas diversas (en los términos de sus respectivas competencias) sobre organización municipal. Siempre, claro es, que esas normas respeten a su vez lo establecido en los arts. 137 y 140 CE. En todo caso, donde no hay una opción legislativa terminante del Estado o de Comunidad Autónoma rige directamente la autonomía local que garantiza la Constitución. Este es el punto de partida hermenéutico bajo el que hay que considerar la regulación del nuevo art. 121 LBRL. Hay que tener en cuenta que el art. 121.1 LBRL opta, como regla primaria, por la aplicabilidad del nuevo régimen del Título X a todos los Municipios en los que se den ciertos requisitos poblacionales; respecto de esta regla primaria, el art. 121.2 LBRL introduce una cautela específica para asegurar que ciertos Municipios (los que alcanzan dichos umbrales de población sobrevenidamente) se adapten al Título X de la LBRL. Pero se trata, en todo caso, de una previsión singular que trata de hacer eficaz la aplicación del Título X, no de restarle eficacia. Por eso, en el art. 121.2 LBRL no se puede identificar una prohibición de adaptación voluntaria de un Municipio –en el que se den los requisitos poblacionales- al nuevo régimen especial del Título X. Una interpretación en este sentido, no impuesta directamente por el art. 121 LBRL, sería contraria al canon hermenéutico de los arts. 137 y 140 CE; y por ello mismo rechazable.
    • ii) También el art. 140 CE proclama directamente el principio democrático como fundamento del gobierno municipal. Y precisamente porque la organización municipal se asienta directamente sobre el principio democrático, en los términos que establecen la LBRL y la LOREG, el ámbito de decisión propia de los Ayuntamientos es necesariamente más amplio que el que corresponde a otras Administraciones públicas. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional a la hora de graduar el alcance de la reserva de Ley en relación con Ordenanzas tributarias y sancionadoras (SSTC 232/1999: Ordenanzas fiscales; y 132/2001: Ordenanzas sancionadoras). Esta exigencia de poder relevante lleva a concluir que, a la vista del tenor literal del art. 121 LBRL, no se puede excluir que un Municipio donde se dan los requisitos poblacionales del art. 121.1 LBRL adapte su organización y funcionamiento, de forma lícita, a lo dispuesto en el Título X LBRL.
      Hasta aquí se viene hablando de una posible aplicación “voluntaria” del régimen del Título X de la LBRL. Eso sí, sólo para los casos en que se cumplieran los requisitos poblacionales del art. 121.1 a) y b) LBRL. Se trataría, entonces, de un supuesto bien distinto de los previstos expresamente en el art. 121. c) y d) LBRL, a los que en seguida se aludirá. No se trata ahora (como ocurre en los casos del art. 121.1 c) y d) LBRL) de una iniciativa municipal que haya de ser acogida por la Asamblea Parlamentaria de la Comunidad Autónoma. Se trata de una decisión plenamente municipal, directamente amparada en lo regulado en el art. 121.1 a) y b) LBRL.

  2. Otras “grandes ciudades”

    Conforme al mismo art. 121.1, letras c) y d), de la LBRL, el régimen especial de “ciudades de gran población” también se puede aplicar a “municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas” (letra c) y a los “municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales”. En ambos casos la aplicabilidad del nuevo régimen legal del Título X de la LBRL queda condicionada a que el Ayuntamiento en cuestión formule una solicitud a la Asamblea Legislativa de la correspondiente Comunidad Autónoma. En los dos supuestos reseñados lo relevante para la aplicación del Título X de la LBRL no es, propiamente, el dato demográfico sino otras circunstancias o “hechos diferenciales” (capitalidad de Comunidad Autónoma, circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales). Aquí lo relevante está en la articulación de la iniciativa municipal con el poder decisorio de cada Asamblea Parlamentaria. Ejemplos de esta aplicación “voluntaria” del nuevo Título X de la LBRL lo tenemos en Logroño, por su condición de capital autonómica (Ley 1/2004, de 16 de febrero de 2004), o en Ferrol, Lugo, Ourense, Pontevedra y Santiago de Compostela. En el caso de estas ciudades gallegas, la Ley autonómica 5/2004, de 28 de junio (reproducida en la sección noticias-actualidad de www.idluam.org) justifica de una manera global y conjunta, para las cinco ciudades, la oportunidad de aplicar a todas ellas el nuevo régimen singular del Título X de la LBRL; en nada distingue la Ley gallega entre la capitalidad de Provincia, la de Comunidad Autónoma y la concurrencia de otras circunstancias singulares. Más allá de los ejemplos descritos, varias son aún las cuestiones abiertas en torno a la aplicación “voluntaria” del régimen de “grandes ciudades”:
    • a) En primer lugar, el carácter abierto de varios de los criterios del art. 121.1 c) y d) LBRL bien puede ser complementado, de manera más o menos restrictiva, por cada Comunidad Autónoma. Hay que tener en cuenta que el mencionado art. 121.1 c) y d) LBRL es un precepto básico (amparado en el título competencial de “bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas” del art. 149.1.18 CE) que, por principio, no excluye una regulación de desarrollo por cada Comunidad Autónoma. Cabe, por tanto, que cada Comunidad Autónoma precise –en desarrollo del art. 121.1 c) LBRL- qué tipo de sedes institucionales (de la propia Comunidad Autónoma) pueden propiciar la iniciativa municipal para la aplicación del Título X de la LBRL. No se debe excluir, por tanto, que una Asamblea autonómica decida extender el régimen del Título X de la LBRL a las ciudades-sede de la sindicatura de cuentas, el consejo consultivo o el defensor del pueblo [otra opinión: M.J. DOMINGO ZABALLOS, “Consideraciones sobre la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local”, en Actualidad Aranzadi núm. 610 (5 de febrero de 2004), pp. 1 y ss (p.4)]. También puede precisar cada Comunidad cuáles han de ser los requisitos económicos, históricos, sociales o culturales aplicables que permitan la iniciativa municipal al amparo del art. 121.1 d) LBRL. De esta forma, la categoría de “gran ciudad” puede ser bien distinta en cada Comunidad Autónoma.
    • b) El poder de iniciativa de cada Municipio, en los márgenes que –en su caso- establezca normativamente cada Comunidad Autónoma, ha de ser entendido de conformidad con el principio de autonomía local de los arts. 137 y 140 CE. Este punto de partida para la interpretación del art. 121.1.2 LBRL condiciona o limita el poder de la Asamblea parlamentaria a la hora de adoptar una decisión sobre una iniciativa municipal. Los arts. 137 y 140 CE exigen, en este sentido, que toda decisión contraria a la iniciativa municipal sea motivada tanto en sentido formal (carga de argumentación) como en sentido material, esto es, razonabilidad intrínseca de la decisión [la distinción entre estas dos categorías de motivación, en MARCOS M. FERNANDO PABLO, La motivación del acto administrativo, Madrid, 1993, p. 39]. Esa motivación bien puede hacerse por cotejo con previos criterios abstractos fijados por la propia Comunidad. Y a falta de estos, argumentando de contrario que las razones esgrimidas por cada Municipio no son “circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales”. Obvio es que aquí nos encontramos ante conceptos normativos indeterminados que no cierran por sí las opciones decisorias. Ahora bien, ese margen de apreciación autonómico ha de ejercerse conforme al principio constitucional de autonomía local; de ahí la exigencia de motivación -formal y material- de un eventual rechazo a la iniciativa municipal.

Comenta esta noticia

Submit to FacebookSubmit to Google PlusSubmit to TwitterSubmit to LinkedIn

Buscar en el repositorio

NAVEGACIÓN EN LA WEB