Y por fin llegaron las undécimas elecciones municipales. Más adelante, cuando se publiquen los resultados definitivos y en el formato que permita un análisis más detallado, podremos profundizar en su estudio. Por el momento, sirvan las siguientes notas como primera aproximación. Con esta entrada despedimos la “Edición Especial 40 años de elecciones municipales” del blog idluam.
La evolución de la contratación pública en los últimos cuarenta años es uno de los mejores ejemplos de la profunda europeización que ha experimentado el Derecho administrativo desde la adhesión del Reino de España a las Comunidades Europeas. La toma de conciencia de las instituciones europeas de la importancia económica de la contratación pública se ha materializado en una intensa jurisprudencia y un continuo proceso de creación normativa que ha ocasionado un fuerte impacto en el ordenamiento jurídico nacional. Ese impacto puede observarse, al menos, en tres planos: sistemático, conceptual y organizativo.
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Una de las principales políticas donde se plasma el alcance (jurídico y material) del gobierno local es el urbanismo. Basta con recordar que el urbanismo ha sido la principal fuente de financiación de los entes locales. Pero también ha sido una de las principales fuentes de corrupción en la política nacional (junto con la adjudicación de contratos públicos). Estos 40 años de democracia constitucional, de forma sintética, han alumbrado un cambio de paradigma en el modelo urbanístico, en el que se reconoce una mayor autonomía local para plasmar sus decisiones e identificar los intereses locales. El reconocimiento del urbanismo y la vivienda como competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas por el art. 148.3 CE, la competencia estatal para incidir en esa materia al fijar la condiciones básicas que garanticen la igualdad de los ciudadanos en la definición del derecho de propiedad urbanístico ex art. 149.1.1ª CE, siguen dejando un amplio margen de decisión a las entidades locales. Pero este nuevo modelo también presenta grandes claroscuros.
Analizar la evolución de la autonomía local en España a lo largo de cuatro décadas significa aproximarse a unos actores que han jugado un papel clave en la modernización del país y en la consolidación de la democracia. Los gobiernos locales fueron, en los inicios de ésta a finales de los años 70, espacios en los que los ciudadanos aprendieron a socializarse en una nueva cultura de libertad, elecciones competitivas y participación en los asuntos públicos; y colaboraron decisivamente a establecer las bases -en servicios y en infraestructuras- para la actividad económica. Desde los ayuntamientos se desplegaron políticas que, en un primer momento, dotaron a ciudades y pueblos de infraestructuras y servicios básicos y más tarde, ante la demanda ciudadana, la habilitación legal para complementar la acción de otras administraciones (antiguo art. 28 LBRL) y gracias a tres lustros de bonanza económica, añadieron a sus objetivos algunos del estado de bienestar, extendiendo su acción a ámbitos como la atención a los mayores, la vivienda o la educación infantil, entre otros.
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Analistas políticos no sólo españoles sino del mundo entero comparten la opinión de que los problemas de corrupción son mucho más frecuentes en el nivel local de gobierno que en otros niveles como el regional o el nacional. Hay diversas razones o hipótesis que apoyan sólidamente esta opinión. Las redes de corrupción tendrían una mayor capacidad de penetración en las estructuras del gobierno local debido a factores tales como la mayor debilidad organizativa de la administración local (con empleados públicos que tienen un mayor grado de dependencia laboral respecto de las autoridades políticas y unos niveles de formación y profesionalidad menores que en otros ámbitos de gobierno, así como un tamaño de la organización mucho menor ) o la pre-existencia de redes clientelares tradicionales en las que se ha basado históricamente la estructura del poder local y que se convierten en canales privilegiados para el acceso de las tramas corruptas.
España es un país con un alto grado de urbanización, pero concentrado en un territorio muy pequeño: las zonas urbanas densamente pobladas en la costa y en Madrid contrastan con un patrón de desarrollo de menor densidad en las zonas centrales del país. Hay doce ciudades con más de 300.000 habitantes, mientras que más del 85% de los municipios tienen menos de 5.000 habitantes. A pesar de la evidencia del proceso de metropolitanización, el sistema político español no ha respondido a este fenómeno (Alba y Navarro, 2005).
En primer lugar, no hay una definición institucional de las áreas metropolitanas, a diferencia de países federales como Estados Unidos o Canadá donde el censo incluye una categoría estadística de ámbito metropolitano. El Instituto Nacional de Estadística no lo contempla: no sabemos cuántas áreas metropolitanas hay en España, o a través de qué criterios se definen. En este sentido, hay algunas iniciativas para delimitar las áreas metropolitanas a partir de la variable residencia-trabajo (ver Feria, 2018) y teniendo en cuenta la población, vivienda y territorio, como el Atlas Estadístico de las Áreas Urbanas del Ministerio de Fomento.
Desde su nacimiento con la Constitución de Cádiz de 1812 y el Real Decreto de 30 de noviembre de 1833, impulsado por Francisco Javier de Burgos y del Olmo —que dividió, con carácter provisional, el territorio nacional en 49 provincias o circunscripciones administrativas, posteriormente, en 1927, se convirtieron en 50, al dividirse Canarias en las dos provincias actuales; número que mantiene el artículo 25 TRRL, para facilitar la gestión de los asuntos públicos—, la provincia ha desempeñado distintas funciones, ha participado en la gestión de los asuntos públicos y en la prestación de los servicios, ha adquirido un importante arraigo en nuestra sociedad pero nunca se le ha perdonado, mas bien se le acusa siempre, de haber sido la pieza fundamental de la organización territorial de un Estado unitario, centralizado y uniforme. De ahí que en el debate sobre la institución provincial aparezca, casi siempre, la cuestión de la estructura política del Estado.
El mapa municipal español ha crecido muy poco en los 40 años que median entre las primeras elecciones municipales de la etapa democrática tras la Dictadura y hoy; de 8.108 municipios de entonces se ha pasado a los 8.125 actuales, únicamente un 0,2%, aunque también es verdad que a mediados del siglo XX la planta municipal sobrepasaba por muy poco las 9.200 unidades que lo conformaban. Con todo, y tal y como se recoge en un reciente artículo publicado por el profesor Abel Albet, de la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB), España junto con Francia han sido los dos países europeos donde menor reducción de la planta municipal se ha producido desde mediados del pasado siglo hasta la actualidad. En términos de población, hoy el 61% de todos los municipios de España son inferiores a 1.000 habitantes y reúnen tan solo poco más de un 3% de toda la población del país. Frente a ellos, los de 10.000 a 100.000 habitantes (8,5% del total) y los de más de 100.000 (un 0,75%) concentran el 80% de toda la población española (el 40% cada uno de ellos). Los datos que proporciona el Informe elaborado en 2016 por la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) reflejan muy significativamente el punto al que se ha llegado hoy en la evolución demográfica municipal en España de los últimos años. Según esta fuente, el 50% de los municipios está en riesgo más o menos severo de extinción a medio o largo plazo, enfrentándose a una realidad con tres frentes: la crisis demográfica en que está inserta España (y una parte de Europa también), la situación cada vez más crítica de las provincias más azotadas por la despoblación desde hace décadas y la situación tan preocupante de las áreas rurales. Y en este mismo informe se subraya, al mismo tiempo, el marcado “minifundismo demográfico” de los municipios españoles, donde en 14 provincias (de ambas Castillas y Aragón) más del 80% de todos sus municipios no pasan de 1.000 habitantes, lo que se refuerza con el hecho de que, además, en España entre el año 2000 y el 2016 creció un 38% el número de municipios de menos de 100 habitantes.
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Más de 665.000 personas prestan sus servicios en la Administración local según los datos arrojados por la Encuesta de Población Activa (EPA) para el primer trimestre del 2019. Personas con diferente vínculo y relación jurídica que hacen posible la materialización de las políticas y el cumplimiento de los fines de las Entidades locales. Este colectivo ha experimentado una gran evolución y transformación en los últimos 40 años.
Según la EPA y tal como muestra la figura 1, el empleo público local presentó su nivel histórico más elevado en 2011, alcanzando casi 672.000 personas prestando servicios para la Administración local. Después de la reducción producida por la crisis económica y presupuestaria de los últimos años, en el año 2019 se ha recuperado casi la totalidad de puestos. Desde el año 1987 hasta la actualidad se ha duplicado el número de personas que prestan servicios en la Administración local.
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Un repaso a los últimos 40 años permite advertir cómo la gestión de los servicios públicos, en general y los locales, en particular, han pasado de las manos de los particulares, al sector público, volviendo después, otra vez, a las manos de los particulares. Esto es, en este ámbito, como ha dicho Hellmutt Wollmann, asistimos a una lógica pendular, que oscila desde la transferencia del servicio público a un proveedor externo, del sector privado (por outsourcing, contratación), a favorecer el proceso inverso: el “retorno” a la gestión pública, tanto en el caso de que la “propiedad” vuelva a ser pública como en el caso de que la gestión vuelva a las manos del sector público, mediante un proceso igual y opuesto al de outsourcing, llamado insourcing (reinternalización).
Durante bastante tiempo (con especial intensidad a partir de años ochenta del siglo pasado, hasta ya iniciado el presente) se fueron ampliando los servicios públicos y se impuso su gestión indirecta a través de diversas fórmulas de colaboración público-privada, imponiéndose la lógica conforme a la cual las Administraciones Públicas debían actuar como responsables de la garantía de la prestación de los servicios públicos en condiciones de calidad, igualdad y continuidad, pero descargándose de las tareas de prestación de tales servicios, que deberían ser encomendados a sujetos privados, que estarían en mejores condiciones de llevarlos a cabo. Desde hace ya unos años, sobre todo coincidiendo con la crisis económica que comenzó en torno a 2008, el péndulo parece haber vuelto a oscilar. La organización, o mejor, la reorganización y racionalización de todo el sector público han ocupado una posición central en el debate social, político y jurídico tanto español, como en países de nuestro entorno, así como entre las medidas a adoptar para recortar el gasto público.
