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En esta entrada tratamos de dar respuesta a esta pregunta a partir de los hallazgos de una reciente investigación[1], cuyos resultados se recogerán en el libro “La externalización de servicios públicos a nivel local. Experiencias, competencias y desafíos de la gestión de los contratos” (Reynaers et al., 2021), que el Instituto Nacional de Administración Pública publica a finales de este mes. El análisis pone el foco en los factores institucionales, organizacionales e individuales que influyen en la gestión de los contratos de servicios externalizados. Aspectos como el diseño del contrato y los pliegos, el seguimiento y la corrección del desempeño en caso de incumplimiento son analizados a partir del relato de los propios gestores de contratos en el ámbito local.
Como se recordará, el 9 de marzo de 2018 entraba en vigor la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), por la que se transponían a nuestro ordenamiento las Directivas Comunitarias sobre adjudicación de contratos de concesión y contratación pública. Lo hacía con casi dos años de retraso y después de que España fuera sancionada por la Unión Europea. Sus dos objetivos principales eran, en primer lugar, conseguir una mayor transparencia en la contratación pública y, segundo, lograr una mejor relación calidad-precio. De este modo se pretendía acabar con las prácticas de corrupción y fraude, además de sanear las cuentas públicas y garantizar la sostenibilidad financiera de los contratos. Todo ello debía conseguirse mediante una simplificación de los procedimientos de contratación, que redundaría, además, en una mayor calidad de la contratación y satisfacción de los usuarios con los servicios.
La norma irrumpía como un terremoto en las Administraciones Públicas. Su repercusión en términos económicos era también innegable debido al peso de la contratación pública en el PIB español, entre el 10% y el 20% según la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC, 2019). La reforma se convertía, de este modo, en un interesante objeto de estudio que daría lugar a numerosos trabajos. Desde un punto de vista normativo, muchos de ellos se centraban en analizar los cambios con respecto a la regulación anterior (Díez Sastre, 2018); mientras que otros evaluaban sus consecuencias en términos de ahorro y sostenibilidad financiera, como, por ejemplo, el citado informe de la CNMC (2019), que situó el potencial de incidencia de una contratación pública eficiente en torno al 10% de media en los importes de las adjudicaciones. Sin embargo, entre esas contribuciones no había trabajos que abordaran el análisis de la calidad de la gestión de los contratos desde la perspectiva de la implementación.
Por otra parte, muchos de los trabajos que aportaban datos sobre la contratación pública se centraban en el ámbito estatal. De hecho, el mismo informe de la CNMC se circunscribía a dicho ámbito debido a la “existencia de pocos datos[2] de calidad autonómicos y locales”, una apreciación que resultaba cuanto menos llamativa teniendo en cuenta que, según el mismo estudio, en el periodo 2012-2016 el 77% de la contratación tenía lugar en los niveles autonómicos y local (28,2%).
Este es el escenario en el que se enmarca el estudio sobre la externalización de servicios públicos en el ámbito local al que hacíamos referencia al principio de esta entrada, y que queremos presentar a continuación. Tres años después de la entrada en vigor de la LCSP, la investigación arroja luz sobre la realidad de la gestión de contratos, analizando en detalle casos de gestión de contratos de servicios orientados a las personas (p. ej.: servicios sociales, cultura, etc.) y servicios de carácter más tangible (p.ej.: recogida de residuos, infraestructuras, etc.) en varios ayuntamientos de la Comunidad de Madrid. Lo hace con una perspectiva “bottom-up”, a partir de entrevistas en profundidad a gestores de contratos de servicios, lo que ha permitido obtener información de primera mano sobre su experiencia, las competencias necesarias y los desafíos del día a día de la gestión de los contratos.
El enfoque de esta investigación encaja entre los estudios de implementación. Para algunos autores (Chalmers y Davis, 2001), se trata de una literatura “depresiva”, ya que por lo general su conclusión es que la mayor parte de las políticas fracasan a la hora de alcanzar sus objetivos originales. Es lo que se conoce como “brecha de implementación” –implementation gap– (Pressman y Wildavsky, 1973). Sin embargo, lo realmente interesante de esta literatura para el caso que nos ocupa es el papel que atribuye a los empleados públicos que están en primera línea –Street-level bureaucracy-. Además, los estudiosos de la implementación han identificado con claridad algunos de los problemas más frecuentes que explican el desajuste entre objetivos y resultados, como por ejemplo que a) las políticas sean decididas en un nivel de gobierno diferente de donde tienen que ser implementadas; b) los objetivos entren conflicto entre sí; c) los recursos sean inadecuados; y d) que los costes sean muy elevados.
Si trasladamos estas ideas al caso de la LCSP, podría considerase que, en líneas generales, la reforma ha logrado sus objetivos. Efectivamente, se ha reforzado la transparencia y se han reducido los costes económicos. Ahora bien, cuando se entra en el detalle de la implementación a nivel local emergen una serie de cuestiones que aconsejan una reflexión profunda. En primer lugar, llama la atención la poca consideración que otorga la LCSP al ámbito local. De hecho, la única referencia específica que se hace a la contratación en las entidades locales aparece en las disposiciones adicionales de la ley, lo cual no deja de ser llamativo teniendo en cuenta el volumen de contratación pública que tiene lugar en este nivel de gobierno. Se trata de una cuestión importante, teniendo en cuenta, además, los elevados costes de gestión asociados a la contratación pública.
Por otra parte, cabe señalar que efectivamente los objetivos de transparencia y eficiencia económica están siendo plenamente alcanzados a través de mecanismos de control jurídico ex -ante y de una cuidadosa fiscalización económica. Sin embargo, también es cierto que esta práctica genera altos costes en términos de agilidad de la gestión de los contratos, que con frecuencia derivan en “cuellos de botella”. Así, se ha producido un gran aumento de la carga de trabajo y del nivel de exigencia en términos de conocimiento especializado que no se ha visto acompañado de un paralelo aumento del volumen de las plantillas. Por otra parte, se observa que los mecanismos de control y evaluación están más dirigidos a velar por el escrupuloso cumplimiento del procedimiento y por la justificación financiera que por la mejora en sí de la calidad de la gestión de los contratos o de los propios servicios. No obstante, con todo, los gestores de contratos sacan el trabajo adelante con gran rigor.
Precisamente, mención aparte merece la cuestión de la adecuación de los recursos, especialmente a nivel humano. En este sentido, los entrevistados aportan información muy valiosa sobre el día a día de su gestión. Factores de contexto muy relevantes como las tasas de reposición o las oportunidades de formación, así como la existencia de redes informales en las que intercambian información sobre la práctica de la contratación, han tenido una gran incidencia en este ámbito. Por último, como anticipábamos, los costes de gestión son muy altos, dado que la contratación pública es un sector muy intensivo en términos de volumen de trabajo, tiempos de gestión y de conocimiento exigido, además de ser un sector altamente especializado.
En definitiva, las apreciaciones anteriores son solo una pequeña muestra de lo que nos han contado los gestores de contratos. Tras tres años de implementación de la reforma, la experiencia acumulada por ellos ofrece una información valiosa y relevante, que no solo permite conocer la realidad de la contratación pública en las Administraciones locales, sino que aporta interesantes elementos para el debate. A todos ellos agradecemos que nos hayan dedicado su tiempo y esperamos que el resultado contribuya a sentar las bases para una reflexión amplia que otorgue a las Administraciones locales la atención que merecen.
Anne-Marie Reynaers
José Rama
Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales.
Universidad Autónoma de Madrid
[1] Proyecto de investigación “La capacidad gerencial en los casos de externalización de servicios. Un análisis de las habilidades de los actores públicos y privados en el ámbito local”, financiado en el marco de la Convocatoria Permanente para la Financiación de Proyectos del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP).
[2] Para más información, consultar el Registro de Contratos del Sector Público, dependiente del Ministerio de Hacienda, cuyos datos más recientes son provisionales y están actualizados a diciembre de 2019.