En el Instituto de Derecho Local, con la participación de nuestros profesores y de expertos externos, estamos organizando varios cursos sobre la aplicación de la nueva Ley madrileña 1/2020, de 8 de octubre, por la que se modifica el régimen de control urbanístico de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid (Ley 9/2001, de 17 de julio: LSM). Ya en la primera edición del curso, en colaboración con el Ayuntamiento de Madrid, han surgido varias cuestiones controvertidas sobre el nuevo régimen local. Voy a dar a continuación mi opinión provisional sobre una de estas cuestiones, la referida a las comprobaciones municipales que siguen a las declaraciones responsables para la realización de obras ordinarias.
Tenemos ahora, tras la Ley madrileña 1/2020, un amplio catálogo de obras, a las que podemos denominar genéricamente obras ordinarias, que ya no están sometidas a previa licencia municipal, sino a una simple declaración responsable previa al inicio de las obras (art. 155 a) y b) LSM). Lo singular de la declaración responsable es que, a diferencia de la licencia municipal de obras de edificación, su presentación legitima directamente el inicio de la actividad constructiva, sin perjuicio de las posibles comprobaciones, inspecciones y órdenes de ejecución posteriores (art. 157.1 LSM). De manera que, en última instancia, la existencia de un control municipal real sobre las obras ordinarias va a depender de cómo se articule el régimen de las comprobaciones e inspecciones municipales ex post. Pues bien, ese régimen de comprobaciones e inspecciones está regulado sólo parcialmente en la LSM. Y las diferencias entre ayuntamientos pueden ser muy notables. Como sigue.
El nuevo art. 159.1 LSM se limita a decir que las declaraciones responsables serán necesariamente objeto de control posterior por el ayuntamiento (o sus entidades colaboradoras). Seguidamente, el art. 159.2 LSM remite a las ordenanzas municipales el régimen de la comprobación ex post. Aunque, en defecto de dicha regulación municipal propia, el art. 159.2 a 6 LSM establece un régimen supletorio de comprobaciones. Es esta una forma óptima de regulación legal, pues en ella se conjugan la garantía constitucional de autonomía (art. 137 CE) y el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), del que deriva la necesidad de que la actuación municipal de comprobación urbanística sea previsible y esté suficientemente acotada mediante una previa norma de carácter general (como una ordenanza municipal de obras).
En el amplio margen de opción municipal que abre el art. 159.1 LSM, la regulación de las comprobaciones municipales a posteriori, puede ser de tres tipos, y no todos ellos han de concurrir en todas las posibles obras ordinarias: comprobación documental formal (sobre la complitud de la información presentada por el declarante); comprobación documental sustantiva (sobre la conformidad de lo declarado con el orden urbanístico); y comprobación material o inspección urbanística (sobre la efectiva correspondencia de las obras en marcha o terminadas con el orden urbanístico). En principio, y con la excepción que ahora se explicará, corresponde a cada ayuntamiento decidir qué tipo de comprobación seguirá a cada declaración responsable. Ello hace posible graduar la magnitud de la intervención municipal en función de los riesgos reales de afección al interés general.
En mi opinión, de las distintas formas posibles de comprobación municipal sólo una es propiamente preceptiva: la comprobación física de las obras a solicitud de interesado. Esta comprobación obligatoria no deriva, en realidad, de la LSM, sino del art. 28.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2015, en el que se condiciona la escritura notarial de obra nueva en construcción a la existencia de un “acto de conformidad” municipal. Precisamente la expresión “acto de conformidad” se encuentra también en el nuevo art. 159.5 LSM, si bien en este caso como regulación simplemente supletoria. Se puede concluir, a partir del art. 28.1 TRLS 2015, que los ayuntamientos están obligados a regular en sus ordenanzas alguna suerte de “acto de conformidad” municipal que permita el otorgamiento de las escrituras de obra nueva interesadas por los particulares. Este deber municipal de regular y expedir un “certificado de conformidad” tiene por fin satisfacer los legítimos intereses patrimoniales de los propietarios respecto de aquellas obras que, siendo susceptibles de escritura pública, no están sometidas a previa licencia de edificación conforme al art. 152 LSM. En esta medida, siendo el “acto de conformidad” una actividad al servicio y en interés del particular, hay que considerarlo como un acto dictado a solicitud del interesado, no de oficio. Mutatis mutandis, el “acto de conformidad” municipal despliega en el particular los efectos de seguridad jurídica propios de una licencia. Y de ahí derivan múltiples consecuencias. Una es que rige aquí el régimen general del silencio positivo (art. 24.1 de la Ley 39/2015). Otra consecuencia, que analizaré en otra entrada, se refiere a la disciplina urbanística: las obras que cuentan con un “acto de conformidad” no podrán suspenderse o demolerse sin más (como ocurriría con las obras simplemente declaradas pero disconformes con el planeamiento urbanístico). Una vez que el ayuntamiento dicta un “acto de conformidad” sobre una obra previamente declarada, aquel acto administrativo genera en el particular confianza legítima sobre la legalidad de su actuación. Y esa confianza es digna de protección.
Catedrático de Derecho administrativo
Universidad Autónoma de Madrid