Cuando España ratificó la Carta Europea de Autonomía Local en 1988 hizo la reserva de que no se aplicaría el sistema de elección directa a las provincias de régimen común.
La Constitución de 1978 no dice mucho sobre las entidades locales, pero algo dice en el art. 141. 2. El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo. Esto no solo quiere decir que hay unas provincias de régimen especial que son Corporaciones, sino también que las Diputaciones Provinciales de régimen común son Corporaciones de carácter de carácter representativo. Lo singular es que, en los municipios, los miembros de las corporaciones, los que conforman su voluntad, son los vecinos y, en las provincias, lo son los municipios. En el fondo esta es la idea que se intenta transmitir cuando se habla de la posibilidad de sustituir las Diputaciones en el futuro por un consejo de Alcaldes. De hecho en las provincias canarias las mancomunidades interinsulares son integradas por los presidentes de los Cabildos, por lo que son corporaciones de carácter representativo… de sus islas. Estamos inmersos en un sistema local claramente corporativo por mucho que se intente ocultar o negar.
Por ello la organización corporativa de los Ayuntamientos y Diputaciones es muy parecida. La diferencia fundamental radica en que los concejales de los Ayuntamientos son elegidos por los vecinos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, y, sin embargo, respecto a las Diputaciones, solo se dice que serán representativas. En este sentido conviene tener en cuenta que cuando el Estado ratificó la Carta Europea de Autonomía Local en 1988 hizo la reserva de que no se aplicaría el sistema de elección directa a todas las entidades locales, reserva claramente referida al sistema electoral de las provincias de régimen común, por lo que se ha descartado totalmente la elección directa de las Diputaciones Provinciales y no hay visos de que se pretenda cambiar esta situación, sino más bien, al contrario. Por lo tanto, el legislador ordinario puede configurar en el futuro la composición del Pleno de las Diputaciones con diversas fórmulas. Desde el mantenimiento del actual sistema de elección indirecta hasta la asignación de representantes por cada uno de los Ayuntamientos de la provincia, con otras posibles variantes intermedias. Lógicamente estas fórmulas están íntimamente relacionadas con el papel que desempeñen las provincias en el futuro, porque existen planteamientos muy divergentes, desde 1833 hasta nuestros días, y entre unas u otras Comunidades Autónomas. No se puede plantear ninguna reforma del actual sistema, que es bastante prudente, hasta que no se tenga claro el papel de las provincias en el régimen local.
El sistema de elección indirecta que la LOREG ha establecido para las provincias de regimen común es continuista al contemplado en la Ley de elecciones locales de 17 de julio de 1978, como reconoce su exposición de motivos, por lo que actualmente no cabe hablar propiamente de elecciones provinciales, y no están las cosas como para inventar fórmulas electorales mixtas, ni se puede apelar al principio democrático para variar, de repente, la imagen característica de esta corporación provincial de corporaciones municipales. En realidad, actualmente los diputados provinciales son elegidos por los concejales organizados por partidos judiciales, de entre esos mismos concejales. Está bien como está. Pero ¿eso son elecciones provinciales?
Dado que las provincias son agrupaciones de municipios, de todos los municipios, no parece coherente excluir a los grandes de ningún sistema de organización provincial en el futuro. Es verdad que se dedican a asistir fundamentalmente a los pequeños, pero esas atribuciones pueden variar y además puede ser muy interesante la cooperación, coordinada por las Diputaciones, de los grandes en materia de medios materiales y personales con los pequeños, en todo el territorio provincial. Porque una de las consecuencias de la despoblación, es la falta de personal cualificado en los pequeños municipios, por lo que necesitan mucha asistencia jurídica, económica y técnica para afrontar los muy serios problemas que surgen precisamente en los pequeños. Es una competencia propia de la Diputación, pero si no fuera posible por falta de medios, o siendo notoriamente insuficientes, habría que buscar fórmulas que flexibilizara la actual rigidez funcionarial mediante sistemas de cooperación voluntaria, o en comisión de servicios, del personal de los Ayuntamientos grandes hacia los pequeños.
Lo fundamental en las Diputaciones no es tanto el sistema de composición del Pleno, como que realmente cooperen con los pequeños municipios, a la vista de las enormes dificultades existentes en la práctica para fusionar municipios. En definitiva hay que evitar que se repita lo que se contiene en el plan de fusiones de municipios, de la entonces provincia de Vizcaya, que propuso en 1960, como consecuencia de la circular de 20 de enero de 1960, el funcionario del Gobierno civil, perteneciente al cuerpo de intervención de fondos, Luis Martí Ballesté, en un extraordinario y concienzudo estudio de los pequeños municipios, que motivó la anexión del Valle de Asua a Bilbao por Decreto de 31 de marzo de 1966, aunque posteriormente se produjo la reacción contraria, mediante la desanexión aprobada por Decreto del Gobierno Vasco de 20 de diciembre de 1982. Según Martí, en aquella época, para algunos Ayuntamientos el solo hecho del reconocimiento de un nuevo quinquenio a un funcionario obligaba a corregir las previsiones de gastos, por insuficiencia de ingresos, para mantener el equilibrio financiero del presupuesto municipal.
Ángel Zurita
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