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Uno de los problemas en materia de personal más importantes a los que se enfrenta actualmente el sector público español es la elevada tasa de temporalidad. La contratación temporal de personal laboral va mucho más allá de las necesidades coyunturales a las cuales responde este tipo de contratación. Las causas de este fenómeno son variadas y han ido acumulándose a lo largo de los años. Instrumentos de gestión de personal poco flexibles, procedimientos administrativos de acceso que se dilatan en exceso en el tiempo, falta de medios en los departamentos de personal o limitaciones presupuestarias en tiempos de crisis económicas y presupuestarias son algunas de esas causas. Todo ello ha provocado un exceso de temporalidad, y por tanto, de precariedad en el sector público.
Esta problemática se ha caracterizado por la inacción del legislador para tomar medidas eficaces que terminaran con la precarización de las relaciones laborales en el sector público. La falta de respuesta por parte del legislador ha provocado una elevada judicialización cuando se produce la extinción de los contratos temporales en el sector público. De esta forma, los tribunales han intentado dar respuesta a los problemas que ocasiona esta excesiva temporalidad en el sector público y a las consecuencias que deben estar ligadas a la mala utilización de este tipo de contratos por los empleadores públicos. En algunas ocasiones con más acierto que otras. Este fenómeno ha sido analizado con gran detalle en unas entradas recientes publicas en este blog por el profesor Gordo González.
En este contexto, tanto el Tribunal de Justicia de la Unión Europea como la Comisión Europea han reiterado en muchas ocasiones la necesidad de que las autoridades españolas aprobaran medidas efectivas para disuadir y, en su caso, sancionar de forma clara el abuso de la contratación laboral temporal en el sector público. Dando respuesta a estos requerimientos se ha aprobado el Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público. Con esta norma se pretende reducir la temporalidad existente, mediante medidas que permitan sancionar y prevenir el abuso de la contratación temporal y que permitan una mejor planificación de la gestión de los recursos humanos. Sobre el contenido de esta norma se puede consultar el interesante comentario realizado por el profesor Morón Prieto.
Entre las medidas contempladas en el Real Decreto-ley están reforzar el carácter temporal y aclarar los procedimientos de acceso a la condición de la figura del personal interino, objetivar las causas de cese de este personal, implantar un régimen de responsabilidades que permitan ser un mecanismo disuasorio para la utilización inadecuada de la temporalidad, y además recoge un procedimiento extraordinario de estabilización del empleo temporal. Esta norma, contiene medidas tanto para los funcionarios interinos, como para el personal laboral que presta servicios en la Administración.
En este punto, la cuestión que se plantea es si estas medidas son aplicables a los entes del sector público que no tienen la consideración de Administraciones públicas.
Las entidades públicas empresariales, las sociedades mercantiles públicas o las fundaciones públicas, las denominadas genéricamente como empresas públicas, son entes que pertenecen al sector público, pero que no son consideradas Administración pública. Esta singularidad supone que el régimen jurídico aplicable a su personal sea el contenido en el Estatuto de los Trabajadores, con algunas peculiaridades derivadas de su pertenencia al sector público, pero sin que se les aplique el régimen jurídico del personal laboral de la Administración. Ello provoca que este tipo de entidades tenga una regulación específica y separada en los Presupuestos Generales del Estado (disposiciones adicionales vigésima y vigésima primera de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021) o se les aplique únicamente los deberes y el código de conducta de los empleados públicos, los principios rectores de acceso al empleo público o las medidas que favorecen el acceso al empleo de personas con discapacidad contenidas en el EBEP (disposición adicional primera EBEP).
Volviendo a la cuestión que nos planteábamos de la posible aplicación de las medidas establecidas en el Real Decreto-ley 14/2021 a las empresas públicas, la respuesta es negativa. La norma no ha incluido a estos entes dentro del ámbito de aplicación de las medidas correctivas de la temporalidad en el empleo público. Así, la exigencia de responsabilidad al empleador público o la indemnización específica prevista para el personal laboral temporal por el incumplimiento de plazos máximos no se aplicará a estos entes porque solo se contempla para las Administraciones públicas y se inserta en una disposición adicional del EBEP que no se aplica a las empresas públicas. Pero tampoco se aplicarán los procesos de estabilización de empleo temporal regulados en el artículo 2 del Real Decreto-ley, porque solo hacen referencia a las Administraciones públicas contempladas en el artículo 19 de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de los últimos años y no a estos entes que están regulados en disposiciones adicionales de las leyes presupuestarias. Esta falta de previsión de los entes del sector público que no son Administraciones públicas se ha producido en otras ocasiones, por ejemplo, cuando se amplió la habilitación para ejecutar las OEP y los procesos de estabilización de empleo temporal en el art. 11 del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el se aprueban medidas de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica.
Este “olvido” de las empresas públicas en la aprobación de medidas contra el abuso de la temporalidad no se entiende, porque son entes que tienen los mismos problemas que el resto del sector público en esta cuestión. El propio preámbulo del Real Decreto-ley 14/2011 se refiere al conjunto del sector público en España, aunque solo aprueba medidas para la Administración pública: “ la evolución del empleo en el sector público en España viene marcada por el aumento de la tasa de temporalidad”.
Las empresas públicas cuentan con elevadísimas tasas de temporalidad porque se les han aplicado medidas presupuestarias de acceso al empleo igual de restrictivas que al resto de sector público. De esta forma, ha existido una clara disonancia entre las necesidades de personal y las limitaciones impuestas por los Presupuestos Generales del Estado, que no han tenido en cuenta las singularidades de financiación o la capacidad de negocio de los entes que no son Administración pública. Han sido muchas las empresas públicas con cuentas saneadas e importantes cifras de tesorería que no han podido ampliar la actividad o incluso han tenido que reducirla por la imposibilidad de contratar a nuevo personal aunque tenían capacidad y recursos para ello. Y aquellas que han seguido incrementando su volumen de actividad pero a costa de contratación temporal, que en muchas ocasiones se ha declarado irregular por los tribunales.
A ello debe sumarse que tienen los mismos problemas en las irregularidades en la contratación temporal. Aunque no ha sido siempre uniforme la jurisprudencia en esta materia, en la actualidad se considera que en las empresas públicas es aplicable también la conversión del contrato temporal irregular en “indefinido no fijo”. Sobre la jurisprudencia en materia de irregularidades en la contratación temporal de las empresas públicas puede consultarse la entrada que escribí hace unos meses en este blog.
Todo ello pone de manifiesto la necesidad de aprobar un marco normativo laboral para los entes integrantes del sector público que no tienen la condición de Administración pública con el objetivo de clarificar el régimen jurídico de su personal. Es imprescindible aunar las normas laborales con las normas administrativas que inciden sobre este tipo de entes que pertenecen al sector público para que no existan problemas aplicativos ni disonancia con el resto de personal del sector público. Por último, urge aprobar medidas que conduzcan a una reducción de la temporalidad de estas empresas, contemplen la exigencia de responsabilidades en materia de irregularidades en la contratación laboral, se clarifique el régimen de indemnizaciones en la extinción de este tipo de contratos y garantice seguridad jurídica a los procesos de estabilización en estos entes.
IDL-UAM