La contratación laboral en las Administraciones Públicas tras la STC 122/2018

Recientemente el Tribunal Constitucional ha declarado, en su sentencia 122/2018, la inconstitucionalidad y nulidad de las disposiciones adicionales vigésima sexta, apartado primero a) y b); y trigésima cuarta, apartado segundo, en el inciso “ni a personal de empresas que a su vez tengan un contrato administrativo con la Administración respectiva”, de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2017.

Los preceptos anulados por el Tribunal Constitucional señalaban lo siguiente:

Disposición adicional vigésima sexta. Limitaciones a la incorporación de personal laboral al sector público: “Uno. Con efectos desde la entrada en vigor de esta Ley y vigencia indefinida, las Administraciones Públicas del artículo 2 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, no podrán considerar como empleados públicos de su artículo 8, ni podrán incorporar en dicha condición en una Administración Pública o en una entidad de derecho público:

a) A los trabajadores de los contratistas de concesiones de obras o de servicios públicos o de cualquier otro contrato adjudicado por las Administraciones Públicas previstas en el artículo 2.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuando los contratos se extingan por su cumplimiento, por resolución, incluido el rescate, o si se adopta el secuestro o intervención del servicio conforme a la legislación de contratos del sector público que resultase aplicable a los mismos.

b) Al personal laboral que preste servicios en sociedades mercantiles públicas, fundaciones del sector público, consorcios, en personas jurídicas societarias o fundacionales que vayan a integrarse en una Administración Pública”.

Y Disposición adicional trigésima cuarta. Exigencia de responsabilidades en las Administraciones Públicas y entidades dependientes de las mismas por la utilización de la contratación laboral: “Dos. Los órganos competentes en materia de personal en cada una de las Administraciones Públicas y en las entidades que conforman su Sector Público Instrumental serán responsables del cumplimiento de la citada normativa, y en especial velarán para evitar cualquier tipo de irregularidad en la contratación laboral temporal que pueda dar lugar a la conversión de un contrato temporal en indefinido no fijo. Así mismo, los órganos de personal citados no podrán atribuir la condición de indefinido no fijo a personal con un contrato de trabajo temporal, ni a personal de empresas que a su vez tengan un contrato administrativo con la Administración respectiva, salvo cuando ello se derive de una resolución judicial”.

Los preceptos anulados trataban de evitar la entrada de personal en las Administraciones Públicas, de forma muy particular en los entes locales, al margen de los procesos de selección reglados, que garantizan los principios de mérito y capacidad en el acceso al empleo público. La justificación de la limitación se fundaba en una hipotética contención del gasto público. Por otra parte, la prohibición anterior se completaba y perfeccionaba con un férreo control de la tasa de reposición. Es decir, con el establecimiento de serias limitaciones a la contratación de nuevos empleados públicos.

Las dos variables unidas hacían prácticamente inviable cualquier intento de recuperar la prestación directa de servicios públicos, a través de municipalizaciones o de remunicipalizaciones. Ello porque se impedía contratar nuevo personal, a la vez que se conjuraba para que el personal de terceras empresas que venían prestando esos servicios se incorporaran a la Administración por la mera voluntad del responsable político de turno. Al margen quedaban principalmente aquellos supuestos en los que se hubiera producido una cesión ilegal o en los que la sucesión empresarial viniera impuesta por el artículo 44 ET. No obstante, seguramente estos supuestos no eran la principal preocupación del legislador, cuando incorporó estas previsiones.

Pues bien, estas previsiones han sido las anuladas recientemente por el Tribunal Constitucional. Bien es cierto que no por motivos de fondo, en los que no alcanza a entrar, sino por motivos de forma. En concreto, el Tribunal Constitucional entiende por unanimidad que los preceptos impugnados no integran el núcleo esencial de la norma presupuestaria. Por tanto, su constitucionalidad solo habría sido posible si las mismas hubieran encontrado encaje en el denominado “contenido eventual” de las leyes de presupuestos. Sin embargo, nuevamente, el Tribunal Constitucional rechaza esta opción, pues las medidas no suponen una contención del gasto o, al menos, este no es inmediato ni directo. El Tribunal niega también que sea admisible que las medidas constituyan un complemento necesario de la política económica del Gobierno o para la mayor inteligencia y mejor ejecución del presupuesto. Finalmente, tampoco es posible afirmar que se traten de medidas directamente vinculadas con la política económica. Por tanto, como se ha avanzado, se concluye que el contenido incorporado no resulta constitucional.

Cabría preguntarse si en este momento la declaración de inconstitucionalidad varia sustancialmente el panorama normativo. Podría pensarse que si los preceptos anulados impedían la recuperación de servicios, la llamada remunicipalización, tras su anulación los Ayuntamientos que lo deseen podrán comenzar a recobrar la gestión directa de aquellos servicios que consideren oportunos manteniendo en el servicio al personal que hasta ese momento venía desarrollando sus tareas para una empresa externa. Sin embargo, creo que esta interpretación no es la más adecuada.

Las Administraciones pueden optar por municipalizar servicios asumiendo la prestación directa a través de su propio personal previo o con nuevos empleados provenientes de incorporaciones fruto de su tasa de reposición. No obstante, ni antes de la aprobación de los preceptos anulados, ni durante su vigencia, ni después de la declaración de inconstitucionalidad las Administraciones pueden decidir de manera unilateral incorporar nuevo personal reconociendo su carácter irregular y, en consecuencia, su carácter de indefinidos no fijos. Lo contrario supondría admitir que las Administraciones públicas pueden reconocer que adoptan decisiones contrarias a la legalidad vigente de manera unilateral y voluntaria. Por tanto, quizás lo más adecuado sea estimar que los preceptos anulados, en realidad, suponían una concreción de un mandato general. En consecuencia, las Administraciones seguirían vinculadas y limitadas por los principios generales de acceso al empleo público tras su anulación.

No obstante, solo los próximos meses permitirán determinar si las Administraciones desoyen las interpretaciones más prudentes y se optan por remunicipalizar servicios sin sopesar las consecuencias jurídicas de sus decisiones. En lugar de optar por dejar en manos de los tribunales la determinación del acceso excepcional, extraordinario y temporal al empleo público, con las declaraciones de indefinidos no fijos; o incluso por exigir una hipotética reforma legislativa que permita –en algunos supuestos, bajo algunas circunstancias tasadas y sin mediar arbitrariedades–que las Administraciones puedan reconocer el carácter indefinido no fijo del personal. Por ejemplo, cuando en situaciones similares una autoridad judicial haya dictaminado para un trabajador de la propia Administración su condición de indefinido no fijo, podría ser razonable que el legislador permita en un futuro que los entes locales puedan reconocer el carácter indefinido no fijo de esas relaciones por economía procesal.