Nuevamente llegan las elecciones autonómicas y locales y toca realizar un repaso a las propuestas de los partidos políticos.
Moneyba González Medina
Juan Capeáns Amenedo*
Sonia De Gregorio Hurtado**
Uno de los temas estrella en la agenda es la vivienda, un problema de dimensiones nacionales, pero cuyo abordaje requiere el despliegue de políticas públicas a nivel subnacional. En este sentido, la escala metropolitana, de acuerdo con la literatura internacional, emerge como una de las más adecuadas para afrontar cuestiones como esta (lo mismo ocurre en ámbitos como el transporte o la gestión de residuos), desde la óptica del desarrollo sostenible y la cohesión territorial. Sin embargo, una vez más, tal y como se muestra en el libro recientemente publicado: “Metrópolis sin gobierno. La anomalía española en Europa” (Editorial Tirant lo Blanch, 2023), España emerge como un caso singular dentro del panorama internacional, que hace décadas se ha decantado a favor de la escala metropolitana para abordar los retos a los que se enfrentan las sociedades actuales.
En este contexto, Madrid constituye un caso sui generis, tanto si se tiene en cuenta su evolución institucional (en sentido contrario a esta tendencia) como su creciente influencia en términos funcionales. Y es que, a pesar de haber tenido un precedente en la Ley del Área Metropolitana de Madrid (1963), la formalización de esta escala de gobierno y de gestión ha acabado diluyéndose paulatinamente tras la aprobación del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid (CAM) en 1983, que conllevó la desaparición de la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid (COPLACO). La cuestión es llamativa pues, como señala Navarro, «algunos autores han argumentado que la metropolitanización de toda la provincia de Madrid fue la justificación para exigir un Estatuto de Autonomía propio para dicho territorio» (2009, p. 181). Como resultado, el Área Metropolitana de Madrid acabó desapareciendo como entidad con personalidad jurídica diferenciada, al igual que la provincia de Madrid, de la que la CAM pasó a comprender su territorio, competencias y recursos, quedando la Diputación Provincial de Madrid integrada en ella y sus órganos políticos, disueltos.
Los desarrollos institucionales posteriores acabaron eliminando el término, del que apenas se hace uso en el contexto madrileño. Un caso paradigmático es el del transporte, donde los entes encargados de su gestión suelen incorporar “metropolitano” en su denominación (véanse, por ejemplo, los casos de Andalucía, Cataluña y Valencia). Sin embargo, en 1985, el de Madrid se denominó Consorcio “Regional” de Transportes de Madrid, y ello a pesar de que hoy su régimen tarifario se extiende más allá de los límites de la región. Y es que, a diferencia de ésta, la escala metropolitana es flexible. Tanto es así que, si atendemos a la definición de Área Urbana Funcional de Madrid del INE, observamos, en primer lugar, que no todos los municipios de la región de Madrid están integrados en la misma. En segundo lugar, que incorpora en su delimitación parte del territorio de Castilla-La Mancha y de Castilla y León. En otras palabras, lo metropolitano ni coincide con los límites territoriales de la región de Madrid ni con los de su capital, se trata de una escala singular y diferenciada.
Ahora bien, si esto es así, la pregunta es por qué en Madrid no se habla de ello. Parte de la respuesta se deriva de nuestro marco institucional, que privilegia la autonomía de comunidades autónomas y municipios. Así, el régimen local definido por la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local en lo que respecta a las áreas metropolitanas (replicado en los mismos términos por Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid), aunque las reconoce de forma expresa, somete su creación a reserva de ley autonómica. De este modo, su constitución es muy dependiente de la demanda política y de los vetos existentes (tanto por parte de la comunidad autónoma como de los municipios metropolitanos). En este contexto, las únicas hipótesis que podrían llevar a su constitución serían: (1) un elevado consenso por parte de todas las fuerzas políticas en torno a la necesidad de su creación (en Cataluña se logró aprobar el Área Metropolitana de Barcelona en 2010 por unanimidad); (2) que quien ostente la mayoría en la Asamblea autonómica considere la cuestión una prioridad; o (3) que exista una fuerte demanda social o por parte de los municipios del área. En el caso de Madrid, no concurre ninguna de estas circunstancias.
A continuación, exploramos cómo ha entrado la cuestión de la institucionalización metropolitana en los programas electorales de las elecciones autonómicas y municipales de Madrid (nos centramos solo en Madrid ciudad). Para ello, hemos analizado los programas electorales a disposición pública en las páginas oficiales de los partidos políticos para el periodo de elecciones autonómicas (5) y municipales (4) entre 2011-2023. Los resultados se sintetizan en la siguiente gráfica:
Gráfica 1. Partidos que mencionan explícitamente la institucionalización metropolitana en sus programas
Fuente: Elaboración propia
Lo primero que observamos es que la demanda es muy baja, que no ha sido constante en el tiempo y que tampoco ha sido consistente dentro de los propios partidos (a excepción del Partido popular, el único que nunca ha abordado la cuestión). El Partido Socialista Obrero Español de Madrid (PSM) ha sido quien lo ha hecho de forma más continuada, si bien no de forma coherente. Así, en 2011 solo la introduce en el programa de Madrid ciudad, pero no a nivel autonómico; y, en 2021, lo hace a la inversa. Ciudadanos, por su parte, también menciona de forma expresa la necesidad de crear un ente metropolitano, pero solo en 2019, únicas elecciones de toda la serie en las que el tema tuvo una mayor presencia en los programas, tanto a nivel autonómico como municipal. Ello puede deberse a su mayor visibilidad en la agenda política, a raíz de la propuesta de la exalcaldesa Manuela Carmena de crear “Madrid Área Metropolitana”, para planificar y evaluar la movilidad, la vivienda, la gestión de residuos y las políticas ambientales. La idea era que estuviese formada por los gobiernos autonómico y municipal de Madrid, junto a una representación de los gobiernos de otros municipios del área. No obstante, la cuestión metropolitana, que se incluyó de forma expresa en el programa electoral de Más Madrid para las elecciones autonómicas, curiosamente no aparecía en el de las municipales.
En definitiva, tanto la evolución histórica de la “gobernanza” metropolitana de Madrid como el análisis de la demanda política en los programas revela la falta de interés de los partidos en situar el debate sobre esta escala de gobierno y de gestión entre sus propuestas. De hecho, en las elecciones del próximo 28 de mayo, ninguno de los partidos aborda su necesaria (o no) institucionalización de forma expresa. Tampoco, en los 24 municipios con población superior a 50.000 habitantes del cinturón metropolitano. De este modo, emerge un tácito consenso político (y esto sí que es llamativo) en torno a la cuestión metropolitana que parece indicar que en Madrid nadie quiere hablar de ello.
Moneyba González Medina
Profesora de Ciencia Política
Instituto de Derecho y Gobierno Local
Universidad Autónoma de Madrid
*Juan Capeáns Amenedo
Climate Neutral Cities Spanish Platform Facilitator
Candidato a doctor del programa en Derecho, Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Autónoma de Madrid
**Sonia De Gregorio Hurtado
Profesora de Urbanismo
Universidad Politécnica de Madrid
Referencias
Navarro, C. (2009). La delimitación y el gobierno del fenómeno metropolitano en España. Anuario de Derecho Municipal 2008, 2, 59-184.
Descripción de imagen para accesibilidad:
Gráfico de barras dispuesto sobre un eje temporal. Las barras de bordes azules se refieren a las elecciones municipales de Madrid y las de borde naranja a las autonómicas. Dentro de cada barra se sitúan los logos de los partidos políticos.