La reforma del recurso de casación por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, ha sido especialmente relevante en el ámbito de la Hacienda local (destacadamente, en materia de impuestos municipales, tasas y precios públicos locales). Con la anterior regulación de los recursos de casación, la inmensa mayoría de los asuntos en esta materia no podían acceder al Tribunal Supremo (TS). Las modificaciones operadas por la LO 7/2015, en particular, la significativa ampliación horizontal de la casación (con la supresión de la cuantía mínima del asunto litigioso de 600.000 euros y la posibilidad de recurrir determinadas sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-administrativo) ha permitido que se dicten numerosos pronunciamientos jurisprudenciales en este ámbito. La apertura de la casación se ve reflejada, tanto en el importante número de recursos de casación admitidos a trámite en esta materia, como en el número de sentencias dictadas.
La importancia de la nueva casación en materia de tributos locales no es solo cuantitativa, sino también cualitativa. La formación de jurisprudencia del TS para la interpretación de la normativa sobre Hacienda local, tras estos siete años de aplicación práctica, es cada vez más amplia y se va completando día a día. Existen importantes cuestiones jurídicas en las que el TS ha fijado su criterio interpretativo (destacadamente, en materia de IBI, IAE, ICIO, IIVTNU y tasas locales), muchas de las cuales han sido necesarias debido a una regulación de las Haciendas locales insuficiente, que precisa una reforma legislativa. Teniendo en cuenta estas variables cuantitativas y cualitativas, podemos concluir que estos primeros siete años de experiencia en la aplicación del recurso de casación regulado por la LO 7/2015 han sido un éxito, ya que en la actualidad contamos con importante jurisprudencia del TS en materias inéditas dentro del ámbito de la Hacienda local. El protagonismo creciente del TS en la interpretación y aplicación de la normativa sobre Haciendas Locales (formación de jurisprudencia), no solo favorece la protección de los derechos de los obligados tributarios, sino que también tiene un efecto beneficioso sobre la litigiosidad, por un doble motivo: porque evita el conflicto, pues da a conocer a los operadores jurídicos (Administración y particulares) cómo debe interpretarse y aplicarse el Derecho; y porque evita el litigio, cuando ya exista jurisprudencia consolidada que haga prever cuál será el resultado del proceso judicial (Comisión General de Codificación. Sección Especial para la reforma de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Informe explicativo y propuesta de anteproyecto de Ley de eficiencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Ministerio de Justicia, 2013, p. 63). En definitiva, podemos concluir que el recurso de casación en el ámbito de la Hacienda local está cumpliendo el papel y la finalidad perseguidos por la LO 7/2015.
Ahora bien, precisamente debido a la importancia que ha tenido el nuevo recurso de casación en sus primeros años de andadura, han surgido algunos retos en su aplicación, derivados tanto de la necesidad de atender una excesiva carga de trabajo, como de aclarar cuestiones hermenéuticas problemáticas planteadas por la nueva regulación. Algunas de estas cuestiones han sido clarificadas por la propia Sala Tercera del TS (Acuerdo no jurisdiccional del Pleno de la Sala Tercera del TS, celebrado en fecha 3 de noviembre de 2021), con la finalidad de fijar un criterio interpretativo uniforme, que sea aplicado por todas sus Secciones. Otras han precisado una modificación legislativa, que ha afectado a normas concretas de la regulación del recurso de casación (Real Decreto-Ley 5/2023, de 28 de junio). No obstante, subsisten todavía algunos retos de futuro que deberán abordarse para que la aplicación del recurso de casación siga siendo exitosa, con carácter general, y específicamente en el ámbito de la Hacienda local.
En este sentido, dado el elevadísimo número de recursos en materia tributaria (y, en particular, en el ámbito de la Hacienda local), es el propio TS quien tiene la ardua tarea de llevar a cabo un importante «filtro» para seleccionar los asuntos que pueden admitirse a casación. Dicho filtro debe aplicarse, tanto a la hora de valorar la recurribilidad de las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados (solo las que se estimen gravemente dañosas para el interés general y que además sean susceptibles de extensión de efectos), como a la hora de seleccionar, conforme a criterios cualitativos y objetivos, aquellas cuestiones jurídicas en las que aprecia que concurre «interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia» y que, por tanto, requieren una interpretación uniforme. Por ejemplo, en materia de IIVTNU, ha sido patente la necesidad de uniformar criterio interpretativo, en aras de la seguridad jurídica, tras la declaración de inconstitucionalidad dictada por la STC 59/2017 (STS de 9 de julio de 2018 y posteriores). Sin embargo, puede resultar innecesario (y contrario al funcionamiento eficiente del recurso de casación) seguir admitiendo múltiples recursos de casación en materia de IIVTNU, cuando el TS ya haya admitido muchos recursos sobre la misma cuestión. Recordemos que la función de la casación es cumplir, de forma eficiente y efectiva, la función nomofiláctica que tiene encomendada.
Por lo que respecta a la apreciación de interés casacional objetivo en el ámbito de la Hacienda local, del análisis jurisprudencial podemos concluir que los supuestos que tienen mayor aplicación son la circunstancia del art. 88.2.a) LJCA (jurisprudencia contradictoria) y la presunción del art. 88.3.a) LJCA (jurisprudencia inexistente o bien que requiera ser matizada, precisada o corregida). Del análisis que hemos realizado de los pronunciamientos del TS en materia de Hacienda local tras la reforma operada por la LO 7/2015, podemos concluir que es muy frecuente que el criterio interpretativo de la Sección Segunda de la Sala Tercera del TS se construya a partir de su jurisprudencia anterior, pues, como el propio TS señala, esta es «una jurisprudencia que, a los efectos de cumplir debidamente con la reforzada función nomofiláctica asignada en su actual configuración al nuevo recurso de casación, es conveniente aquí recordar y concretar» (por todas, STS de 21 de enero de 2021).
El análisis jurisprudencial que hemos realizado pone de manifiesto que la Sección Primera de la Sala Tercera de TS es especialmente proclive a admitir recursos de casación cuando se plantean cuestiones relacionadas con otras ya formuladas en recursos previamente admitidos (incluso si existe jurisprudencia anterior); y dicha admisión se produce tanto para confirmar la sentencia impugnada, como para casarla. El hecho de que se trate de cuestiones conectadas (tanto a la hora de examinar el juicio de relevancia, como de apreciar la concurrencia de interés casacional objetivo), es un dato favorable a la admisión del recurso, ya que con ello se permite formar un cuerpo completo de doctrina jurisprudencial (sin lagunas de interpretación) sobre las diversas cuestiones que puede plantear un tema y, por tanto, contribuye a reforzar la función nomofiláctica de la casación, en aras de la seguridad jurídica.
La regulación de los recursos en masa y los pleitos testigo (reforzada tras su modificación por el Real Decreto-Ley 5/2023, de 28 de junio) también tiene una especial relevancia en materia tributaria local. Se espera que se lleve a cabo una reforma en este sentido también en sede de los recursos y reclamaciones en vía administrativa, porque su buen funcionamiento contribuye a reducir la litigiosidad y repercute positivamente en el recurso casacional.
Entre los retos de futuro, sería conveniente adoptar medidas para evitar la sobrecarga del TS, pues, de lo contrario, se debilitará la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva, además del principio de seguridad jurídica. Varios factores pueden contribuir a aligerar esta carga de trabajo. Entre otros, se ha apuntado la necesidad de contar con un elevado grado de especialización y tecnificación de la actividad procesal de las partes que pretenden interponer el recurso de casación, a fin de que elaboren correctamente los escritos de preparación conforme al art. 89 LJCA (en particular, para identificar con precisión la cuestión que presenta interés casacional objetivo); y de que tengan un buen conocimiento de la doctrina del TS (no solo de los criterios contenidos en las Sentencias dictadas por la Sala Tercera, sino también en los Autos dictados por la Sección Primera de la Sala Tercera, por los que se admiten o inadmiten recursos de casación, o bien se resuelven recursos de queja, o se resuelven incidentes de nulidad de actuaciones).
Para un mayor desarrollo de estas ideas, puede verse: Macho Pérez, Ana Belén, “El recurso de casación en el ámbito de la Hacienda Local”, en: La casación en materia tributaria a la luz de la doctrina del Tribunal Supremo, González de Lara Mingo, Sandra; Suberbiola Garbizu, Irune (Coord.); Merino Jara, Isaac (Dir.), La Ley, 2023, pp. 635-687.
Ana Belén Macho Pérez
Profesora Agregada de Derecho Financiero y Tributario
Universidad Pompeu Fabra (Barcelona)