¿Puede haber residencias privadas de mayores sobre suelo dotacional público?

Los establecimientos de mayores (residencias, pisos tutelados, centros de día, centros de mayores) serán una necesidad acuciante dentro de unos años. Piénsese solamente en un dato: el porcentaje de población de 65 años y más, que actualmente se sitúa en el 18,4 % de la población, pasará a ser del 24,9% dentro de quince años (en 2029) y del 34,6 % dentro de cincuenta años (en 2066).

La fuerte demanda de establecimientos de mayores se cubrirá con oferta pública y con oferta privada (concertada o no). No cabe duda de que los establecimientos públicos se podrán ubicar en el suelo que los planes urbanísticos califican como “dotacional público” para “equipamiento de bienestar social” o similar. Y los establecimientos privados podrán ubicarse en suelo privado que tenga la calificación urbanística de “residencial comunitario” o de “dotacional privado”. Pero aquí surge ya la pregunta: ¿podrán ubicarse establecimientos privados de mayores sobre parcelas municipales con la calificación urbanística de suelo dotacional público?

Hasta ahora se ha defendido que es el carácter demanial de las parcelas dotacionales públicas lo que impide que sobre ellas se erija un establecimiento privado. Es cierto que el suelo dotacional público, derivado de los deberes urbanísticos de cesión en el proceso de transformación urbanizadora (art. 18.1 a) TRLS 2015), es normalmente de dominio público. Porque, conforme a los arts. 3 y 4 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL), ese suelo está destinado a un uso o a un servicio público. Esta naturaleza demanial de las parcelas dotacionales públicas con destino a “equipamiento de bienestar social”, por su propia afectación a un servicio público, impediría la ocupación mediante establecimientos privados.

A mi juicio, y aún sin restar valor al argumento demanial, creo que hay que conceder más atención al propio fin normativo de la parcela dotacional pública: la prestación de un servicio público. Hay que tener en cuenta que ya algunas leyes califican al suelo dotacional público como “patrimonial” (así, para las dotacionales supramunicipales, el art. 91.3 de la Ley madrileña de Suelo), y por eso conviene prestar atención a la calificación urbanística de la parcela, más que al régimen de su titularidad pública (demanial o patrimonial). En este sentido, se puede afirmar la tendencial incompatibilidad del uso normativo de una parcela dotacional pública con un establecimiento privado de mayores. El suelo dotacional público con destino a equipamiento, básico o especial, está abocado normativamente a ser soporte de un servicio público. Es necesario que a través de él se preste un servicio público, en cualquiera de sus formas legales. Por eso no es posible la construcción de un centro privado. Ni a través de una concesión demanial, ni a través de un derecho de superficie. Ni siquiera cuando desde el inicio se contempla la posibilidad de que parte de las plazas del establecimiento privado se concierten con el ayuntamiento o la Comunidad Autónoma.

En efecto, no es posible aquí que -como sí ocurre con los centros escolares privados- exista un establecimiento privado de mayores sobre suelo dotacional público. La realidad escolar muestra que sobre parcelas dotacionales públicas se han concedido concesiones de ocupación privativa, para la edificación y gestión temporal (50 años) de centros escolares privados (que luego, si cumplen los requisitos educativos, pueden ser a su vez concertados). Esta realidad es lícita en la medida en que cuenta con una previsión legal expresa en el art. 116.8 de la Ley orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. La ley orgánica estatal, de forma competencialmente dudosa, ha superpuesto a las leyes urbanísticas un posible destino del suelo dotacional público (el educativo privado) en principio ilícito conforme a las leyes urbanísticas autonómicas.

Por eso mismo es cuestionable que sin una previsión legal expresa -como la de la Ley orgánica de Educación- sea posible conceder la ocupación de una parcela dotacional pública para la creación y gestión de un establecimiento privado de mayores. Incluso si en algún momento dicho establecimiento concierta parte de su capacidad asistencial con el ayuntamiento o la Administración autonómica. Mediante la ocupación con destino privado de la parcela dotacional pública se estaría incumpliendo el uso normativo del suelo; y probablemente también los estándares de dotaciones públicas exigidos legalmente.

Es cierto que a través de un establecimiento privado de mayores se puede prestar un servicio público asistencial, mediante un concierto con el ayuntamiento o la Comunidad Autónoma. Pero el concierto tiene una vida jurídica independiente del establecimiento privado. Por eso la simple previsión de un futuro concierto, por un determinado número de plazas asistenciales, no convierte al hipotético establecimiento privado en un centro de servicio público. Y por lo mismo, la construcción del edificio para un establecimiento privado de mayores no puede localizarse en suelo de equipamiento público. Ni por medio de una concesión demanial, ni por medio de un derecho de superficie. Estos dos títulos jurídicos serían directamente contrarios al destino urbanístico de la correspondiente parcela. Porque permitirían un edificio privado sobre la parcela dotacional, y ésta misma realidad podría impedir directamente el propio destino normativo (equipamiento público) de la parcela. Piénsese, sin más, en el caso de que una vez construido el edificio asistencial, su propietario opte por no concertar parte de sus plazas con la Administración (por su baja rentabilidad, cuando el establecimiento se ubica en un área de rentas altas); u opte por concertar sólo una pequeña parte de sus plazas (quedando las demás en régimen de libre empresa). O piénsese también en que, simplemente por razones empresariales, el edificio privado de mayores quede sin uso durante un tiempo o indefinidamente. Esto significaría que no sólo la parcela construida incumpliría su destino de “equipamiento público”, sino que incluso dificultaría el propio servicio asistencial público, que al no poder ubicarse en la parcela dotacional pública “privatizada” habría de localizarse en otra parcela dotacional pública.

En suma, dado que ni la concesión demanial ni el derecho de superficie pueden asegurar por completo el efectivo destino de servicio público del edificio privado, pues esto depende de decisiones empresariales, de la planificación de servicios sociales de las Administraciones públicas y de la existencia efectiva de conciertos administrativos, hay que negar que el destino de “equipamiento público” asignado por el plan urbanístico a una parcela dotacional permita la ubicación de un establecimiento privado de mayores.