Fotografía de la Torre del reloj del Ayuntamiento de Madrid
Como analizamos, el art. 135.4 CE recoge la posibilidad de superar los límites al déficit y la deuda públicos de los apartados 2 y 3 del art. 135 CE “en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado”.
Dada la indeterminación del sujeto capacitado para superar dichos límites debemos examinar el otro apartado del precepto constitucional que regula los aspectos relacionados con los supuestos excepcionales, el art. 135.5 CE, en concreto, su letra a).
Con carácter general, el art.135.5 CE precisa una serie de elementos que tendrán que ser objeto de desarrollo por ley orgánica. Entre ellos, en la letra a), se encuentran: “a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse”.
A nuestro parecer caben dos interpretaciones de esta remisión a la ley orgánica. La primera, entender que la letra a) del art. 135.5 CE hace referencia, en su conjunto, a los distintos aspectos relacionados con los supuestos excepcionales de superación de los límites. Esta interpretación se basa en un análisis sistemático del conjunto de apartados del artículo constitucional. Como observamos en la anterior entrada de este blog, la remisión a la ley orgánica de la distribución del déficit estructural permitido al Estado y las Comunidades Autónomas, en circunstancias normales, se ha establecido ya en el apartado 2 del art. 135 CE. Si entendemos que la expresión “La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas” hace referencia a la distribución de los límites en circunstancias ordinarias, el art. 135.5 a) CE sería parcialmente una reiteración del art. 135.2 in fine CE, siendo solo necesaria la remisión a la regulación por ley orgánica de la distribución del límite de deuda pública. Esta primera interpretación claramente permitiría a los entes locales superar los límites de déficit y deuda en supuestos excepcionales, puesto que el sujeto son “las distintas Administraciones públicas” (Administraciones públicas entendidas en términos de SEC-2010).
La segunda interpretación, basada en el tenor literal de la norma, supone entender que el art. 135.5 letra a) CE remite, de nuevo, a la ley orgánica la distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones públicasen circunstancias normales y, posteriormente, “los supuestos de superación de los mismos” cuando se producen supuestos excepcionales. Si seguimos esta segunda interpretación, igualmente el precepto constitucional deja abierta la posibilidad de superar los límites a las distintas Administraciones públicas, incluidos los entes locales.
Como analizamos, la LOEPSF ha determinado la distribución del déficit estructural entre el Estado y las Comunidades Autónomas en circunstancias normales (art. 11.2 LOEPSF), no concediendo ningún margen de maniobra a los entes locales porque de forma expresa no lo permite el art. 135.2 CE. Y, a su vez, ha fijado la distribución del límite de deuda pública entre la Administración central, el conjunto de Comunidades Autónomas y el conjunto de Administraciones públicas. Por tanto, cuando el art. 135.5 a) CE hace referencia a la distribución de los límites entre las distintas Administraciones públicas, entre dichos límites se incluyen los límites relativos a los entes locales; es decir, el límite del 0 % de déficit estructural (obligación de equilibrio presupuestario) y el límite del 3 % de deuda pública.
De todo lo anterior podemos concluir que el art. 135 CE no excluye a los entes locales de la posibilidad de superar sus niveles de déficit estructural (0 % PIB) y deuda pública (3 % PIB) en supuestos excepcionales. Por tanto, la apreciación de la existencia de las condiciones de excepcionalidad para suspender las reglas fiscales, incluyendo a los entes locales, llevada a cabo el pasado 20 de octubre de 2020, es acorde con el texto del art. 135 CE. Cuestión distinta es si dicha suspensión es contraria a lo establecido en el art. 11.3 LOEPSF, precepto que claramente limita la capacidad de incurrir en déficit estructural en circunstancias excepcionales al Estado y las Comunidades Autónomas.
Finalmente, debemos señalar que la exclusión de los entes locales de la suspensión de las reglas fiscales en ningún momento se fundamenta en el derecho de la UE. Este último establece la obligación de los Estados miembros de garantizar las obligaciones en materia presupuestaria derivadas del Tratado (art. 3.2 del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo). No obstante, nada dispone sobre el modo en cómo los Estados miembros deben dar cumplimiento a estos mandatos y, en particular, cómo distribuirán, entre los diferentes entes que integran el sector Administraciones públicas, el potencial déficit en el que pueda incurrirse bajo circunstancias excepcionales.
A su vez, la cláusula de salvaguardia del art. 5 in fine del Reglamento (CE) 1466/97, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, activada en marzo de 2020, tampoco limita los sujetos que pueden apartarse temporalmente de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo en caso de acontecimiento inusitado, o en períodos de crisis económica grave en la zona del euro o en el conjunto de la Unión.
Es más, el argumento finalmente apuntado para poder superar la limitación del art. 11.3 LOEPFS, y suspender las reglas fiscales también respecto a los entes locales, ha sido la remisión a la “normativa europea” del art. 3.1 LOEPSF. Este artículo establece que “[L]a elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de los distintos sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria, coherente con la normativa europea”. En este punto, debemos preguntarnos en qué medida la coherencia con la normativa europea (en concreto con la cláusula de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento) permite el incumplimiento del art. 11.3 de la LOEPSF.
La crisis del COVID-19 ha puesto de manifiesto la necesidad de que la flexibilización de las reglas fiscales en situaciones excepcionales alcance también a los entes locales. Por ello, tomando en consideración que tanto el Derecho de la UE como el art. 135 CE permiten esta opción (siendo la prohibición una decisión del legislador, materializada en la vigente LOEPSF), quizás es momento de evaluar una posible reforma de la citada ley orgánica, que evite cambios e interpretaciones forzadas como los que se han producido en los últimos meses.
Esta opción parece posible, especialmente si tenemos en cuenta el amplio consenso existente en el Congreso a la hora de apreciar las condiciones de excepcionalidad para suspender las reglas fiscales y la extensión de esta suspensión a los entes locales.
Profesora de Derecho Tributario y Financiero
Universidad Autónoma de Madrid