STS 1701/2023. No puede acogerse la petición de exigir la iniciación de un procedimiento de revisión de oficio de una resolución que ha devenido firme y que no incurre en causa de nulidad de pleno derecho.
STS 1701/2023 de 15 de diciembre. Se interpone recurso de contencioso-administrativo por una sociedad contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la iniciación de un procedimiento de revisión por motivos de nulidad de la resolución de la Ministra de Medio ambiente del proyecto de recrecimiento de un embalse. Son parte recurridas el Ayuntamiento de Sigüés (Zaragoza) y el Ayuntamiento de Mianos (Zaragoza).
La cuestión principal se centra en determinar el alcance del artículo 106 de la Ley 39/2015 en lo que a la revisión de oficio se refiere.
El TS recurre a la normativa y jurisprudencia aplicable al caso y dispone que no puede perderse de vista que dicho procedimiento, conforme a lo establecido en el artículo 106 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, tiene por objeto la declaración de nulidad de un acto que ha devenido firme, por no haber sido impugnado en tiempo y forma. Ello obliga a considerar que dicha petición debe estar respaldada por una razonada y razonable causa de nulidad de pleno derecho, porque solo entonces debe compelerse a la Administración para la iniciación del procedimiento y pronunciarse sobre el referido vicio de nulidad. Incluso no está de más aclarar que cuando se cuestiona en vía jurisdiccional una denegació ntácita del inicio del procedimiento, al desconocerse la motivación de la denegación por el incumplimiento administrativo que impone el artículo 21 de la mencionada Ley, requiere que la invocación de dicha causa de nulidad sea examinada por los Tribunales de manera primaria. Es decir, deberá argumentase en la demanda que la resolución que se pretende declarar nula de pleno derecho con el procedimiento de revisión de oficio, incurre en alguna de las causas taxativas que se establecen en el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Sentado lo anterior, debemos recordar que, como ya antes se adelantó, en la demanda se dedica un escueto párrafo del fundamento primero a justificar el procedimiento instado afirmando a esos efectos es que “el vicio de nulidad de la construcción del Dique de Sigüés, no es otro que el contenido en el letra a) del citado artículo, relativo a la lesión de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. En concreto, el derecho vulnerado es el derecho principal y primigenio del ser humano, el derecho a la vida y la integridad física contenido en el artículo 15 de la Constitución Española.” Es decir, a juicio de la defensa de la Asociación recurrente la mencionada resolución de 2011 vulnera los mencionados derechos fundamentales que, en efecto y conforme lo establecido en el artículo 53 de la Constitución, tienen abierta la protección de amparo, que es la primera de las causas taxativas de nulidad de pleno derecho que se recogen en el artículo 47.1º de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Ahora bien, en la argumentación de la demanda se incurre en una cierta incongruencia, porque, si bien seinvoca la vulneración de los mencionados derechos fundamentales, es lo cierto que para poder vincular laresolución impugnada con ellos se ve obligada la defensa de la recurrente a aducir que “… existen una serie de incumplimientos graves del Reglamento Técnico sobre Seguridad de Presas y Embalses aprobado por Orden de 12-3-96, que motivan que el dique de Sigüés no sea seguro para sus habitantes. Como luego se argumentará ,el diseño del dique contempla que se puedan producir desbordes del agua embalsada precipitándose hacia la zona de las viviendas existentes. Además, sus cálculos no han tenido en cuenta, para prevenir el riesgo de inundaciones, situaciones como la rotura de las compuertas, ni los más que numerosos deslizamientos de las laderas del embalse principal Yesa. Esta situación lesiona el derecho a la vida y a la integridad física y moral por cuanto crea una situación de peligro que, en caso de que se materializara, afectaría de manera evidente a estos derechos, pero que, aun no llegando a hacerlo, afecta de manera clara, directa y permanente al derecho de los habitantes de Sigüés al disfrute de una vida tranquila y en paz.”
A la vista de ese planteamiento del debate resulta manifiesto que, incluso en la misma argumentación de la demanda, no se invoca propiamente que la resolución impugnada vulnere los mencionados derechos fundamentales, porque ninguna afección hay en la aprobación del proyecto de Recrecimiento de la Presa –como por lo demás es lógico–, porque la mera aprobación de dicho Proyecto no comporta afectación alguna de los invocados derechos. Lo que si se considera por los recurrentes es que, en la medida que el mencionado Proyecto vulnera el mencionado Reglamento, existe el riego que se denuncia para las personas, por lo que propiamente lo que se está invocando es la infracción de dicho Reglamento que, a los efectos del debate ahora suscitado, no comporta la causa de nulidad invocada. Establecer una vinculación entre el Proyecto, en sí mismo considerado –es decir, conforme al criterio de presunción de legalidad de los actos administrativos–, con los mencionados derechos fundamentales supondría que en múltiples vulneraciones de normas puramente administrativas supondrían la vulneración de los mencionados derechos o de otros de similar protección, a los efectos de abrir el procedimiento de revisión de oficio; porque de forma indirecta muchas actuaciones administrativas podrían afectarles. Y es que, para que pueda estimarse que incurre en un vicio de nulidad de pleno derecho un acto administrativo, conforme se dispone en el referido artículo 47.1º.a) de la Ley de procedimiento, dicha vulneración ha de ser de manera directa y al núcleo esencial del derecho invocado; sin que para imputar dicha vulneración deba constatarse que el acto que se pretende declarar nulo es contrario a las normas de naturaleza administrativa que lo regulan, cuestión esta que no puede alcanzar la causa de nulidad de pleno derecho y, por tanto, no puede hacerse valer por la vía del procedimiento de revisión de oficio, sino por la vía de la impugnación directa que, como se ha dicho, la Asociación recurrente abandonó en su momento.
Y es que, si bien la petición efectuada en su día al Consejo de Ministros estaba referida a la totalidad del proyecto del Recrecimiento del Embalse de Yesa, es lo cierto que los fundamentos de dicha petición estaban referidos a una concreta determinación del mencionado proyecto, en concreto, a la previsión y construcción de ” una presa o dique situado junto a la localidad de Sigüés”, respecto el cual se afirma que ” no consta ningún estudio específico acerca de los efectos sobre Sigüés de un deslizamiento de la ladera…”, como se afirma de manera expresa en el encabezamiento de la demanda… en donde también se acepta que esa ausencia “contrasta con … la existencia de numerosos estudios sobre el fenómeno de los deslizamientos…” En ese mismo sentido, y constituye el fundamento de la pretensión de revisión, se considera que “la puesta en funcionamiento de esta obra supondrá someter a un riesgo de inundación al municipio de Sigüés y a 2400 nuevas hectáreas de los municipios de Sigüés, Artieda y Mianos con la afección a cerca de 400 personas.” Y en ese sentido se destaca de que ” A pesar de lo declarado en la memoria respecto a proteger a la población de Sigüés de posibles inundaciones, el objetivo no se logra, proyectando un dique que, como luego veremos, no tiene los requerimientos técnicos necesarios para proteger al municipio y su población.”
Toda esa argumentación se hace sobre la base de que en la Modificación número 3 del Proyecto se había contemplado la construcción de un muro-dique de protección junto al casco urbano con la finalidad de evitar que, cuando se produzcan el recrecimiento del Embalse, no se ocasione la inundación del casco urbano dela localidad de Sigüés, obra que se considera necesaria para la efectividad del recrecimiento, que no puede examinarse, una vez adquirida firmeza, sobre una pretendida incorrecta clasificación del mencionado dique, dentro de las categorías de los embalses o de las medidas concretas de seguridad que ahora se establecen en el Real Decreto 264/2021, de 13 de abril, por el que se aprueban las normas técnicas de seguridad paralas presas y sus embalses, no aplicable aun al caso de autos, cuestiones que, como se ha dicho, no pueden servir para apreciar una causa razonada y razonable de nulidad de pleno derecho que justificase la iniciación de un procedimiento de revisión de oficio.
La conclusión de lo expuesto es que no puede acogerse la petición de exigir la iniciación de un procedimiento de revisión de oficio de una resolución que ha devenido firme y que no incurre, conforme a lo razonado y a los solos efectos del debate suscitado, en causa de nulidad de pleno derecho.
En este sentido, el TS estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una asociación contra la desestimación presunta en cuestión.
Texto completo en CENDOJ (Roj: STS 5640/2023 – ECLI:ES:TS:2023:5640).